COP 27’de İklim Finansmanı Sorunları

Gelişmiş ülkelerin, gelişmekte olan ülkelere iklim çabaları için yeterli ve öngörülebilir mali destek sağlama yükümlülüğü, bu yıl Mısır’da toplanan BM iklim konferansında (COP27) bir kez daha çok önemli bir konuma sahip olacak. İklim finansmanı ile ilgili konular, bir düzineden fazla müzakere başlığına temas ediyor. Tüm dünyada yaşanan yıkıcı, aşırı hava ve iklim olaylarının, Rusya’nın Ukrayna’yı işgalinin ardından görülen yüksek enerji ve gıda maliyetlerinin, büyüyen bir borç krizinin ortasında enflasyonist baskılar ve küresel bir ekonomik durgunluk hayaletinin damgasını vurduğu bir yılda, 2020 yılı için öngörülen vadesi geçmiş 100 milyar ABD Doları tutarındaki yıllık iklim finansmanı hedefinin yerine getirilmesi için geliştirilecek güvenilir bir plan ve hepsinden önemlisi kayıp ve hasarı gidermek için gereken finansman konusunda alınacak bir karar, Şarm El-Şeyh’in başarısı bakımından bir turnusol işlevi görecek.

Uluslararası iklim sürecinde güveni yeniden tesis etmek için her iki öncelik için de güvenilir sonuçlara ihtiyaç var. Gelişmiş ülkeler, Paris Anlaşması’nda uzlaşıya varılan iklim anlaşması konusunda kendi üstlerine düşeni yapmaya istekli olduklarını kanıtlamalı, tıpkı gelişmekte olan ülkelerden küresel ısınmayı 1.5 derece santigratta tutma yolunun kapanmasıyla oluşan kalıcı iddia boşluğuna verilecek kolektif toplu yanıtın bir parçası olarak kendi iklim taahhütlerini artırmaları istenmesi gibi.

Kayıp ve zararı gidermek üzere yeni ve ek finansman çağrısı…

Başta Amerika Birleşik Devletleri ve Avrupa Birliği olmak üzere gelişmiş ülkelerin, gelişmekte olan ülkeler tarafından dile getirilen kayıp ve hasarların giderilmesi için bir finansman mekanizması geliştirilmesi taleplerinin Glasgow’daki COP26’da görmezden gelmesinden bu yana kayıp ve hasar söyleminde çok şey değişti ve Glasgow Diyaloğu bir teselli ödülü olarak sunuluyor. Herhangi bir planı veya nihai hedefi olmadığı için alay konusu olan, her şeyin lafta kaldığı bu üç yıllık süreç, haziran ayında Bonn’da yapılan iklim müzakerelerinde hayal kırıklığı yaratan bir başlangıç oldu. Zengin ülkeler; insani yardım, afet riskini azaltma ve kalkınma yardımının yanı sıra mevcut iklim fonları veya sigorta tabanlı çözümlerin, iklim etkilerinin yol açtığı kayıp ve hasarla boğuşan ülkelere ve topluluklara zaten destek sağladığını ve bu desteğin iyileştirilebileceğini savunuyordu. O zamandan beri, gelişmekte olan ülkelerin bir araya gelerek kurdukları baskı; kayıp ve hasarın karşılanması talebini COP27’nin düsturu haline getiren bir birleşik sivil toplum hareketi ve tartışmayı ahlaki sorumluluk, dayanışma ve iklim adaleti bağlamında çerçeveleyen ve tazminat dilinden büyük ölçüde kaçınan yoğun medya denetimi sayesinde, gelişmiş ülkeler arasında ton biraz değişti. Kayıp ve hasarın finansal sorumluluğunu kabul etmemek ve uzun süredir, emisyon azaltmayı sağlayacak yatırım akışlarına öncelik verme konusunda kararlı olan ABD bile, son zamanlarda daha işbirlikçi görünmek için duruşunu değiştirdi. Küresel Güney’de yaşanan son iklim felaketleri dizisinin yol açtığı muazzam yıkım ve insanların yaşadığı acı ─bunlardan en korkuncu, ülkenin üçte birini boğan, binden fazla insanın hayatına mal olan ve muhtemelen 40 milyar dolardan fazla zarara yol açan Pakistan’daki eşi görülmemiş seldir─ iklim adaletsizliğini ve bu sorunu çözmeyi geciktirmenin maliyetini gösteriyor. Pakistan’daki sel felaketi için ayrılan yetersiz insani yardım ve acil durum finansmanı (BM’nin 800 milyon dolar tutarındaki insani yardım çağrısının, Ekim ortası itibarıyla, yalnızca 50 milyon doları karşılık buldu), önemli miktarda yeni bir ek kayıp ve hasar finansmanına ihtiyaç olduğunu gözler önüne seriyor. Bu nedenle, İklime Kırılganlığı Forumu (Climate Vulnarable Forum, CVF) ve Kırılgan Yirmi (Vulnarable Twenty, V20), gelişmiş ülkelerden daha fazla destek almak umuduyla kendi kayıp ve hasar finansman mekanizmalarını başlatıyorlar. Ayrıca, geçen yıl COP26'da, İskoçya ile Valonya ve kısa süre önce de BM İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesine ilk üye olan Danimarka, kayıp ve hasarın giderilmesine yönelik başlangıç ​​finansmanı sağlama taahhütlerinde bulundu; bu, siyasi buzları eritmek için önemli olsa da verilen taahhütler ihtiyaç duyulan milyarlar değil, sadece birkaç milyondan ibaretti. Bunlar memnuniyetle karşılanacak olsa da, dikkatleri BMİDÇS altında kapsamlı bir mekanizma oluşturma ve tüm taraflara karşı sorumlu olmasını sağlama talebinden uzaklaştırmamalıdır.

COP27, zengin ülkeler arasındaki ton değişikliğinin bir kıymeti olup olmadığını çabucak gösterecek. Kayıp ve hasarın giderilmesine yönelik finansman düzenlemeleri ile ilgili konuların gündeme eklenmesinden sonra, müzakerelerin ilk gününde oybirliği ile kabul edilmesi, kayıp ve hasarı gidermek üzere bir finansman mekanizması geliştirilmesi kararı alınacağına dair bir umut beslenip beslenemeyeceğinin ilk göstergesi olacak. Böyle bir Kayıp ve Hasar Finansmanı Kolaylığı (Loss and Damage Finance Facility, LDFF), her ne kadar tek finansman düzenlemesi olmasa da, merkezî bir koordinasyon ve hesap verebilirlik rolü oynamalı, diğer mevcut iklim finansmanı taahhütlerine ek olarak öncelikle borç yaratmayan hibe finansmanı sağlamalı ve tüm gelişmekte olan ülkeler tarafından erişilebilir olmalıdır. Bu, özellikle, iklim kırılganlığına değil, gelire göre sınıflandırmaları nedeniyle, BMİDÇS dışında, çok taraflı kalkınma bankalarında (Multilateral develpoment banks, MDB’ler) olduğu gibi, imtiyazlı finansmana erişim kısıtlamalarıyla karşı karşıya olan birçok gelişmekte olan küçük ada devleti (small island development states, SIDS) için önemlidir.

COP27’de kayıp ve hasarı giderecek bir finansman mekanizması kurulması kararının doğal bir sonucu, Santiago Kayıp ve Hasar Ağı’nın (Santiago Network Loss and Damage, SNLD) hızlıca işleyiş kazanması olacaktır. 2019’da oluşturulan bu ağın, gelişmekte olan ülkelere, onları zamanla daha büyük kayıp ve hasar finansmanı akışlarını uygulamaya hazırlamak da dahil olmak üzere, teknik yardım sağlaması bekleniyor; örneğin SNLD tarafından desteklenen kapsamlı kayıp ve hasar ihtiyaç değerlendirmelerine göre eylem ve öncelikleri detaylandırmak gibi. Gelişmiş ülkeler, Santiago Ağı’nı desteklemek için şimdiye kadar taahhüt edilen sınırlı miktardan daha fazlası gerekirken böyle bir LDFF'de sonuçsuz taahhütler veya süregelen eylemsizlik yerine, kayıp ve hasar için ek finansman taahhütleri kabul ettiremeyeceklerdir.

…100 milyar dolarlık yıllık iklim finansmanı vaadiyle uğraşırken…

Kanada ve Almanya, COP26 için, gelişmiş ülkelerin gelişmekte olan ülkelere yılda 100 milyar dolar iklim finansmanı sağlama konusundaki 2009 taahhütlerini nihayet ne zaman ve nasıl gerçekleştirebileceklerini ana hatlarıyla belirten bir iklim finansmanı dağıtım planı sunmakla görevlendirilmişti. O zaman sunulan plan, bunun 2023'te gerçekleşebileceğini söylüyordu ancak iklim finansmanının kalitesi ve odak noktası ile ilgili, örneğin iklim finansmanına erişimin nasıl iyileştirileceği veya uyum finansmanının nasıl büyütüleceği gibi, bir dizi soru cevapsız kalmıştı. O zamandan beri, OECD’nin yaptığı yeni bir değerlendirme, zengin ülkelerin önemli ölçüde yetersiz kaldığını ve 2020’de yalnızca 83 milyar dolar sağladığını, bunun üçte ikisinin azaltmaya ayrıldığını ve kamu finansmanının yüzde 70’inden fazlasının borç olarak verildiğini ve imtiyazlı borçların büyük bir kısmının da MDB'ler aracılığıyla dağıtıldığını ayrıntılarıyla ortaya koydu. Oxfam’ın yakın tarihte yaptığı bir analize göre, OECD izleme sistemi altındaki gelişmiş ülkelerin ciddi anlamda yanlış etiketlemeleri ve aşırı bildirimleri göz önüne alındığında, dağıtılan gerçek miktar daha da düşük, muhtemelen sadece üçte biri kadar.

İklim görüşmelerinin başlamasından sadece bir hafta önce Kanada ve Almanya, teslimat planlarına ilişkin bir ilerleme raporu yayınladı. Rapor; gelişmiş ülkelerin uyum finansmanını ikiye katına çıkarmalarına odaklanıyor ve bu tür taahhütlere ilişkin genel bir tablo içeriyor; özellikle SIDS ve diğer kırılgan ülkelerin, iklim finansmanı mekanizmaları arasındaki uyumlulaştırma girişimleri de dahil olmak üzere, finansmana erişimleri için bürokratik engellerin azaltılması ve başvuru sürelerinin kısaltılmasına; iklim finansmanının MDB’ler aracılığıyla dağıtılması sürecinin nasıl iyileştirilebileceğine, özellikle Dünya Bankası’nın yardım kampanyalarında reform yapılması çağrılarına; ve şaşırtıcı olmayan bir şekilde, özel sektör fonlarının hareketliliğini artırma çabalarına odaklanıyor.

COP27’de, gelişmiş ülkelerin kendi kendilerine hazırladıkları bu raporlar, 2020 ve 2025 yılları arasındaki yıllık 100 milyar dolar hedefine ulaşmaya yönelik bir ilerleme raporu ile birlikte bir bağlama yerleştirilecek ve Daimi Finans Komitesi (Standing Committee on Finance, SCF), bu raporu, COP26’da kararlaştırıldığı gibi, bu tür çalışmaları izlemek üzere hazırlanan ilk resmî BMİDÇS raporu olarak sunacak. Bu rapor, başka bir SCF raporu ile tamamlanacak. BMİDÇS’nin amiral gemisi sayılan bu Bienal Değerlendirme Raporu, COP’a sunulacak tavsiyeleri içeren 5. yinelemesinde 2019-2020 yıllarında iklim finansmanı akışlarını ve eğilimleri ayrıntılı bir şekilde ele alacak.

…ve uyum finansmanını artırmaya odaklanmak…

Gelişmiş ülkeler, Glasgow İklim Paktı’nda uyum finansmanını 2025 yılına kadar iki katına, yani 2019'daki başlangıç ​​seviyesinden 40 milyar dolara çıkaracaklarına söz vermişlerdi. Bununla birlikte, bu taahhüt, uyum finansmanı için ihtiyaç duyulan fonlar bir yana, 2020’de sadece 28,6 milyar doların ödendiğini gösteren son OECD değerlendirmesine göre, uyum finansmanı ile azaltma finansmanı arasında uzun zamandır vaat edilen dengenin hala gerisinde kalmaktadır. 51 Afrika ülkesinin ulusal olarak belirlenmiş katkıları (Nationally Determined Contributions, NDC) kümülatif olarak, uyum için 2030 yılına kadar tahmini 579 milyar dolar tutarında bir yatırıma ihtiyaç olduğunu göstermektedir. Mısır COP Başkanlığı, Paris Anlaşması’nın temel çıktısı olan Küresel Uyum Hedefi (Global Goal on Adaptation, GGA) üzerinde devam eden Glasgow-Şarm El-Şeyh çalışma programında ilerleme kaydedilmesiyle COP27’yi, uygulamaya odaklı Afrika COP’u olarak adlandırdı. Gelişmiş ülkeler üzerinde, uyum fonuna 356 milyon dolar ve En Az Gelişmiş Ülke Fonuna 413 milyon dolar tutarında yeni taahhütlerin verildiği COP26’da kazanılan ivmenin kırılmadığını göstermek için COP27’de bazı yeni uyum finansmanı taahhütlerinde bulunmaları için büyük bir baskı olacaktır.  Buna, uyum fonuna ilk kez 50 milyon dolar bağışlayan Birleşik Devletler gibi yeni katkıda bulunan ülkeler de dahil. Ancak bugüne kadar bu taahhütlerin çok azı yerine getirildi. Aynı zamanda, uyum finansmanının MDBler aracılığıyla sağlanmasına itiraz edilmesi gerekiyor çünkü bunlar, Beşinci Bienal Değerlendirme Raporuna göre, finansman aracı olarak büyük ölçüde borç kullandırıyor, sağladığı finansmanın yalnızca yüzde 15 hibe olarak veriliyor.

Birçok uyum tedbirinin, etkilenen topluluklara ve insanlara fayda sağlaması için yerele odaklanması gerektiğinden ve kırılgan ülkelerin uyum için gereken iklim finansmanına erişimi önünde çok fazla engel olduğundan, erişimi basitleştirmek ve geliştirmek, hem GGA hem de uyum finansmanı ile ilgili tartışmaların odak noktası olmak zorunda. Bu tartışma, fon konusunda karar verme sürecini topluluklara, marjinalleştirilmiş gruplara ve bireylere devrederek doğrudan erişim sağlanmasını içeriyor. Bu süreç, Uyum Fonu ve Küresel Çevre Kolaylığı’nın onayladığı ancak en büyük çok taraflı iklim fonu olan Yeşil İklim Fonu’nun onaylamadığı, yerel olarak yönetilen uyum ilkeleri üzerine inşa edilmelidir.

… yeni bir ihtiyaç temelli finansman hedefi müzakere edilirken…

COP27’de, gelişmiş ülkelerin 2009 taahhüdünü yerine getirme konusundaki süregelen eksikliklerini sıralamak, aynı zamanda 2025’ten itibaren iklim finansmanı konusunda tutturulması gereken yeni bir toplu sayısal hedef (New Collective Quantified Goal, NCQG) belirleme tartışmaları ile birlikte geliyor. Şarm El-Şeyh’te süreç, bir teknik uzmanlar diyaloğu (üç yıl içinde planlanan on iki diyalogun dördüncüsü) ve ayrıca üst düzey bir bakanlar toplantısı ile devam ediyor. Gelişmekte olan ülkeler, NCQG’nin, gelişmiş ülkelerin 2009’da siyasi olarak uygulanabilir bir sayı olarak kabul ettikleri en düşük miktar olan 100 milyar dolarlık hedefin mevcut niceliksel ve niteliksel eksikliklerini gidermesini sağlamaya kararlılar. COP26’da, SCF, ilk ihtiyaç belirleme raporunda, gelişmekte olan ülkelerin çoğu finansal desteğe bağlı NDC'lerini ve Ulusal Uyum Planlarını (National Adaptation Plans, NAP'ler) uygulamak için trilyonlarca dolarlık finansmana gereksinim duyduklarını ayrıntılarıyla ortaya koydu. Hükümetlerarası İklim Değişikliği Panelinin (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) azaltma ve uyum, kayıp ve hasar hakkındaki son raporları, ihtiyaç duyulan muazzam finansal desteğin bilimsel temeline vurgu yapıyor.

Yeni belirlenecek toplu sayısal hedefin önemli ölçüde daha yüksek olması ve ayrıca iklim finansmanının kapsamı, kalitesi ve hesap verebilirliği ile artan erişim sorunlarını ele alması gerekecek, özellikle azaltma ve uyumun yanı sıra üçüncü ayrı finansman ayağı olarak kayıp ve hasarı giderme finansmanını dahil ederek ve ideal olarak tematik alt hedefler belirleyerek. Gelişmekte olan ülkeler çok geçmeden ölçeği tartışmak istiyor. Bu bağlamda, iklim finansmanının herkes tarafından kabul görmüş çok taraflı bir tanımının olmaması, gelişmekte olan ülkelerin giderilmesini istediği bir eksiklikken, gelişmiş ülkeler, parametreleri şeffaf bir şekilde açıklandığı sürece, iklim finansmanını tanımlamaya yönelik aşağıdan yukarıya bir yaklaşımın kabul edilebilir olduğunu düşünüyor. SCF, ülkelerden aldığı gönderimleri entegre ederek iklim finansmanının operasyonel tanımları üzerine devam eden çalışmalarını COP27’de sunacak. Gelişmekte olan ülkeler, Şarm El-Şeyh’te yeni finans hedefinin ölçeği tartışılırken, gelişmiş ülkelerin Paris Anlaşması’nın 9. maddesi uyarınca kamusal mali destek sağlama yükümlülüğüne odaklanacaklar. Gelişmiş ülkeler, toplu sayısal hedefin tartışmasını, Paris Anlaşması’nın 2.1 (c) maddesinin öngördüğü daha geniş bir yetki bağlamında çerçevelemeyi amaçlıyorlar. Bu, tüm finansal akışları, düşük sera gazı emisyonlarına ve iklime dayanıklı kalkınmaya giden bir yolla tutarlı hale getirmeye odaklanıyor ve bu da 2024’te belirlenecek yeni iklim finansmanı hedefi için gelişmiş ülkelerin kendi finans katkılarının uygunluğunu (ve muhtemelen ölçeğini) en aza indirecek. SCF’nin COP27’de sunması gereken zorunlu bir rapor, Paris Anlaşması’nın kabul edildiği 2015’ten bu yana, özellikle emisyon azaltma çabaları için artan bu tür girişimler hakkında daha önce Glasgow’da bir araya getirilen ve sunulan bilgileri haritalayıp güncelliyor ancak “finansal sektör girişimlerinin reel ekonomi üzerindeki etkisini ve yeşil göz boyama riskini değerlendirmenin hala bir zorluk olduğunu” belirtiyor. Ayrıca, yatırım akışlarını iklime dayanıklı kalkınma yaklaşımlarıyla uyumlu hale getirmeye odaklanan çok az girişim olduğunu da tespit ediyor.

... ve Glasgow vaatlerinin yerine getirilmesini talep etmek…

COP26, uluslararası fosil yakıt finansmana son verilmesi ve finans sektörünün 2050 yılına kadar, üretilen sera gazı miktarı ile atmosferden temizlenen miktar arasındaki dengenin (net-sıfır) sağlanması hedefine uyumlu hale gelmesi de dahil olmak üzere, bazı önemli finansman vaatleri için başlıklar çıkardı. Rusya’nın Ukrayna’yı işgaliyle birlikte, bu iklim taahhütleri artık çok daha kaygan bir zeminde. Almanya da dahil olmak üzere bir dizi Avrupa ülkesi, Afrika ve Orta Doğu’da yeni gaz tedarikleri bulmak için alışveriş çılgınlığına kapılırken, ülkelerinde de kömür kullanımına son verme kararlarını ertelediler. Avrupa hükümetleri, yeni fosil yakıt altyapı harcamalarına, bazı tahminlere göre, yaklaşık 50 milyar Euro ayırarak kendi iklim taahhütlerini baltalıyorlar. JP Morgan Chase ve Bank of America da dahil olmak üzere Glasgow Net Sıfır Mali İttifakı (GFANZ) adı altında örgütlenen yaklaşık 500 finans kuruluşu arasındaki en büyük bankalardan bazıları, petrol ve gaz finansmanının yeniden canlanması ışığında taahhütlerinden vazgeçmiş gibi görünüyorlar. Bloomberg tarafından derlenen verilere göre, fosil yakıt şirketlerine ayırılan küresel banka kredileri 2022’nin ilk dokuz ayında 2021’e göre yüzde 15 artarak 300 milyar doların üzerine çıktı. BM Genel Sekreteri tarafından atanan ve COP27’de bazı önerilerde bulunacak olan Net sıfır Emisyon Konusunda Üst Düzey Uzman Grubu’nun hedefi, karşılaştırılabilir net standartlar belirleyerek, finans sektörü de dahil olmak üzere devlet dışı aktörlerin net sıfır vaatlerinin yerine getirilmesi için şeffaflık ve hesap verebilirlik sağlamaktır.

… Küresel Durum Değerlendirmesi devam ederken…

Son olarak, COP27’de ilk Küresel Durum Değerlendirmesi, Paris Anlaşması’nın uygulanması ve uzun vadeli hedeflerine ilişkin toplu değerlendirme, ülkeleri, uzmanları ve devlet dışı aktörleri bir araya getiren ikinci bir teknik değerlendirme turu ile devam ediyor. Uygulama araçları, özellikle finansman sağlanması; azaltma, uyum, kayıp ve hasar konusunda edinilen kazanımlara ilişkin değerlendirmelerle kesişen önemli bir konudur ve COP27’de sunulan sonuçların önümüzdeki beş yıllık yeniden gözden geçirme süresi boyunca iddialı iklim eylemini yönlendirecek siyasi güce sahip olmasını sağlamak için de merkezi bir konumdadır. Azaltma ve uyum finansmanı, gelişmiş ülkelerin gelişmekte olan ülkelere sağladığı iklim finansmanının ölçeği, kapsamı, erişilebilirliği, kalitesi ve hesap verebilirliği konusunda iddialı olmayı gerektiriyor. Bu nedenle, Küresel Durum Değerlendirmesi, COP27’deki 100 milyar dolar hedefinin yerine getirilmesi, yeni toplu finansman hedefi, uyum finansmanının ölçeklendirilmesi ve kayıp ve hasarı giderecek bir finansman mekanizması sağlanması konusundaki diğer ilgili finansal tartışmaları ve potansiyel kararlarla birlikte önemli sinerjileri dikkate almalıdır. Uluslararası toplum, ancak o zaman ve COP27’de daha fazla gecikme veya kafa karışıklığına mahal vermeden alınan temel iklim finansmanı kararları sayesinde, 1,5 santigrat derece küresel ısınma sınırına uygun bir düşük karbonlu ve iklime dayanıklı kalkınmaya doğru giden rotada kalabilir.