Avrupa Birliği ve Çin: Stratejik ortaklıkla sistemsel rekabet arasında

Avrupa Birliği (AB) için Çin’in önemi ve etkisi giderek artarken, Çin’e yönelik politikalarda dengeli ve tutarlı bir yaklaşımı sürdürmek de giderek zorlaşıyor. Bir yandan ticari ve ekonomik olarak vazgeçilmez bir partner olan Çin, insan hakları, liberal normlar ve demokratik değerler açısındansa AB için bir sınav. Son 20 yılda Çin’in sanayileşmek ve büyük nüfusunun ihtiyaçlarını karşılayabilmek için ucuz işgücüne dayalı, kapitalist girişimcilik modellerinden ilham alarak piyasa ekonomisinin unsurlarını devletin öncülüğünde hayata geçiren, teknolojiyi taklit ederek tüketici ürünlerini uygun fiyatlara üreten bir gelişmekte olan ülkeden, ABD merkezli uluslararası sisteme meydan okuyan, ileri teknoloji üretebilen bir küresel aktöre dönüşmesine şahit olduk. 

AB’nin ticaret politikasında benimsediği açık stratejik özerklik arayışı, imzaladığı serbest ticaret anlaşmalarında yer alan sürdürülebilir kalkınma fasılları ile Kurumsal Sorumluluk ve Özen Yükümlülüğü direktifi gibi yeni AB kuralları, AB’nin ticari ortaklarına yönelik olarak iklim, sürdürülebilirlik, emek standartları ve işçi hakları gibi konularda normatif boyutu güçlendiriyor. AB ile ticaret yapan ülke ve şirketlerin giderek daha fazla olarak bu norm ve kuralları iş operasyonlarını yürütürken dikkate almaları gerekiyor. 

Bunun yanında Avrupa Yeşil Mutabakatı kapsamında getirilen ve Ekim 2023’te yürürlüğe giren Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması (SKDM) ile Çin gibi AB’nin önemli bir tedarikçisi olan ülkenin belirli ürünlerdeki ihracatı yeni standartlar ve maliyetlerle karşılaşmış oluyor. AB’nin Çin’e mamul ürün ve bazı kritik minerallerdeki bağımlılığı artık liberal anlayışın ötesinde jeostratejik bir bakış açısıyla, fırsat değil kırılganlık olarak algılanıyor. 

Covid-19 pandemisi döneminde küresel tedarik zincirlerinin kırılması ve özellikle Çin’den gelen ürünlerdeki aksama AB’yi epey zor duruma sokmuştu. O dönemde AB Dış ve Güvenlik Temsilcisi Josep Borrell’in sözleri bu riskli bağımlılığı ortaya koyuyordu: “Özellikle maskeler ve koruyucu giysiler olmak üzere (yüzde 50), bazı ürünlerin ithalatı için Çin’e aşırı derecede bağımlıyız. Ek olarak Almanya, Fransa ve İtalya’nın ithal ettiği antibiyotiklerin yüzde 40’ı, dünyada tüketilen penisilinin yüzde 90’ını üreten Çin’den geliyor. Halihazırda Avrupa’da 1 gram parasetamol dahi üretilmiyor”.[1]

İlaç ve kritik hammaddeler gibi hassas alanlarda dahi Çin’e dayalı bir açık ticaret düzeni, kriz ve jeo-ekonomik rekabet dönemlerinde AB’yi kırılgan bir konuma getiriyordu. Çin ve AB arasında giderek büyüyen ticaret açığı ve AB firmalarının Çin pazarında karşılaştığı haksız rekabet koşulları, bu ilişkiyi daha da sorunlu hale getirmekteydi. Çin bir yandan AB’nin ABD’den sonra ikinci büyük ticaret partneri iken, ithalatta ilk sırada ve ihracatta üçüncü sırada yer alıyor. 2023 yılında AB’nin Çin karşısındaki ticaret açığı 292 milyar avro idi.[2] Kısa vadede Çin’e bağımlılığı tamamen bitirmek söz konusu olmasa bile, “near-shoring”, “reshoring”, “friend-shoring” gibi kavramlarla da kendisni ortaya koyduğu şekliyle alternatif partnerler bulma ihtiyacı daha da önemli hale geldi. Avrupa Komisyonu da bu durumu AB’nin ticaret politikası gözden geçirmesinde vurguladı: “Çin ile daha adil ve kural temelli bir ekonomik ilişki inşa etmek öncelik. Tebliğ Çin ile iş yapmanın zorluklarını gidermek ve AB’nin haklarını icra etmek için etkili politika araçları olmasını güvenceye almak için yolları ortaya koyuyor.”[3]

Avrupa Dış Eylem Servisi AB’nin Çin’e yönelik bakışını şöyle özetliyor: 

“AB Çin’i bir işbirliği partneri, ekonomik bir yarışmacı ve sistemik bir rakip olarak görüyor. Ancak AB-Çin ilişkileri giderek daha fazla sayıda rahatsız edici sorun sebebiyle daha karmaşıklaştı. Çin ekonomik zorlama, Avrupa mallarının boykotu ve kritik hammaddelere ihracat kontrolüne başvurarak ülke dışında daha iddialı bir tutum sergilerken, dünyaya daha az açık ve içerde daha baskıcı hale geldi.”[4]

Bir yandan AB’nin mal ticaretinde Çin’e karşı verdiği ticaret açığı artarken, AB’nin iddialı olduğu yeni teknoloji alanlarında, elektrikli araç ve güneş paneli gibi üretim sektörlerinde Çin’in daha rekabetçi hale gelmesi, AB’nin liderlik arayışı açısından ciddi bir meydan okuma. 

2023 itibarıyla AB’nin AB dışından ithalatında yüzde 20,5 payla Çin ilk sırada gelirken, AB’nin AB dışı ihracatında yüzde 8,8 ile Çin üçüncü sırada geldi. 2022 rakamlarına göre AB’nin Çin’e karşı ticaret açığı 397 milyar avro olurken, 2023’te bu oran yüzde 27 azalarak 291 milyara düştü. Çin’den ithal edilen ürünlere bakıldığında, ilk sırada telekom ekipmanı, elektrikli makine ve cihazlar ve otomatik veri işleme makineleri geliyor. 

İthalatı en fazla artan ürün ise yüzde 36,7 artışla motorlu araçlar. 

Karşılıklı fayda ilişkisi mümkün mü?

AB’nin en önemli aktörlerinden biri olduğu liberal dünya düzeni serbest ticaret ve yatırımlar yoluyla Çin’in entegrasyonunu hedefliyordu. Bu entegrasyonun en önemli aşamalarından biri de Çin’in Dünya Ticaret Örgütü ve Uluslararası Para Fonu gibi küresel örgütlere üye olması ve piyasa ekonomisi prensiplerine uyum sağlaması idi. Ancak Çin’in uyguladığı devlet kapitalizmi modelinde sanayiye verilen destek ve sübvansiyonlar, damping uygulamaları ABD başta olmak üzere batıda tepki uyandırdı. 

Bir yandan işgücü avantajını teknolojik beceri ve know-how ile birleştiren ve dünya ticaretindeki konumunu giderek yükselten Çin ve onun oluşturduğu rekabet, öte yandan Çin’in haksız rekabet içeren uygulamalarını bertaraf etmeye yönelik ticari korunma önlemleri ile birlikte ABD ve Çin arasında artan restleşmeler, Tayvan sorunu ve Ukrayna Savaşı’nın da etkisiyle jeopolitik bir gerilim hattı oluşturdu. 

AB ise Çin ve ABD arasında artan gerilime karşı daha ılımlı bir pozisyon benimsedi. Çin ile önemli ticari ve ekonomik çıkarlara halel getirmek istemeyen AB’nin ileri gelen ülkeleri Almanya ve Fransa’nın liderleri son bir yıl içinde Çin’i ziyaret etti ve ilişkileri devam ettirme iradelerini ortaya koydu. Almanya Başbakanı Olaf Scholz yanında kapsamlı bir iş heyeti ile Çin’i ziyaret ederken, Çin ile ticari ve ekonomik ilişkinin öneminin yanında, Alman firmaları için eşit rekabet koşullarının sağlanmasına da vurgu yapıyordu. Çin’in elektrikli araçlarda olduğu gibi yüksek oranda teşvikleri ve damping uygulamaları sıklıkla AB tarafında karşı önlemler alınmasına yol açıyor. 

Avrupalı liderlerinin diplomatik çabalarının arkasında Çin’in bu tür DTÖ kurallarına aykırı olarak addedilebilecek uygulamaları bırakmaya ve Avrupalı yatırımcılar için daha adil bir yatırım ortamı oluşturmaya teşvik edilmesi yer alıyor. Fransa Cumhurbaşkanı Macron’un Çin ziyaretinde ve daha sonra Xi Jinping’in Fransa ziyaretinde öne çıkan diğer konu ise Çin’in Ukrayna Savaşı’nda Rusya’ya verdiği destek olmuştu. Çin Rusya ile ticaretini ve yakın işbirliğini devam ettirerek AB ve ABD karşısında Rusya’ya destek veriyor ve Ukrayna’daki savaşı sürdürmesine olanak sağlıyor.

AB, gittikçe aşınan liberal düzenin mantralarından ticaretin en önemli bağ olduğu anlayışı ile hareket etse de dünyadaki değişimleri de yansıtır şekilde jeopolitik öncelikler giderek ağır basmaya başladı. Çin’in ekonomik gücünü etki alanını genişletmek ve diğer ülkeler üzerinde iradesini tesis için kullanması, Kuşak ve Yol Projesi gibi girişimlerle Avrupa’nın içine kadar etkinliğini yaygınlaştırması, stratejik yatırımlarla sadece ekonomik olarak değil ama siyasi ve kültürel olarak da etki alanını genişletmesi giderek bir tehdit olarak görülmeye başladı. 

AB’nin stratejik yatırımların önce bir izleme ve tarama sürecinden geçmesini öngören yeni yasalarıyla, Çin’den gelen yatırımların stratejik sektörlere gitmesinin engellenmesi yaklaşımı benimsenmiş oldu. Çin’den gelen elektrikli araçlara yönelik açılan soruşturmalar, Çin’in ortak olduğu güneş enerjisi şirketlerine yönelik yaptırımlar ve Çin’in dezenformasyon kampanyalarına yönelik endişeler, Çin ile ilişkilerin farklı bir boyuta taşınmasına yol açtı. Çin artık üretim ve satıştan başka bir şey düşünmeyen, hiçbir jeopolitik emeli olmayan bir yükselen güç olmanın ötesinde Rusya ile birlikte batı karşıtı bir eksen oluşturan ve muhaliflere karşı ve Uygur Türkleri ve Hong Kong’daki baskıcı uygulamaları giderek daha fazla eleştirilen bir küresel güç kategorisine geçirildi. 

Peki AB açısından Çin ile ilişkileri karşılıklı yarar temelinde devam ettirmek ve ekonomik çıkarları öncelemek mümkün mü? Çin’in AB nezdindeki temsilciliğinde görev yapan ticaret ve ekonomik işler ateşesi Peng Gang’a göre, AB ve Çin arasındaki ticaret iki taraf için de yarar sağlıyor:[5]

“Çin’in AB’den ithalatı Çin vatandaşlarının sağlık ve yaşam standartlarını geliştirdi ve Çin’in ekonomik kalkınmasını hızlandırdı. Aynı zamanda, Çin’in AB’ye yeni enerji ürünleri, elektronik ve diğer ürün ihracatı Avrupa’nın yeşil ve dijital geçişini teşvik etti ve enflasyon düzeyinin düşmesine yardımcı oldu.” 

Peng AB’nin risk azaltım stratejileri çerçevesinde tedarik zincirlerini AB’nin daha yakınındaki dost ülkelere çekme stratejisine de soru işaretiyle yaklaşıyor ve risk azaltımının aynı zamanda fırsat azaltımı da anlamına geleceğini söylüyor. Çin ve AB ekonomilerinin birbirini tamamlayıcı olduğunu belirten Peng, Çin olarak ekonomik konuların politikleştirilmesi, ideolojik şekilde yaklaşılması ve güvenlikleştirilmesine karşı olduklarını vurguluyor ve şunu ekliyor: “En önemli riski işbirliği yokluğu, en önemli güvensizliği de kalkınma eksikliği oluşturur.” 

AB ve Çin arasında yatırım ilişkisi de ticari ilişkinin altyapısın oluşturuyor. 2023 rakamlarına göre, karşılıklı yatırımlar 250 milyar doları aştı. AB’nin Çin’deki yatırımları bir önceki yıla göre yüzde 5,5 artarak, 10,6 milyar doları bulurken, Çin’in AB’deki yatırımları yüzde 17,4 artmak suretiyle, 8,2 milyar dolar tutarındaydı. 2022’den beri BMW, VW, Stellantis, BASF gibi büyük şirketler Çin pazarında yatırımlarını artırırken, Çinli şirketlerin yüzde 80’i de Avrupa’daki işlerini genişletmek niyetinde olduklarını ifade ediyor. Yani jeopolitik riskler bir taraf bırakılırsa karşılıklı ticaret ve yatırım ilişkileri iki taraf için de fayda içeriyor. 

Ancak Covid-19 pandemisi ve sonrasında Ukrayna ve Gazze Savaşları ile giderek güvenliksizleşen uluslararası ortam ilişkilerin sadece ekonomik çıkar esasında yürütülmesini zorlaştırıyor. 

Çin-AB ilişkisinin küresel sistem için önemi

Çin ve AB arasındaki güçlü ticari ve ekonomik ilişkinin sürmesi giderek yeni bir kutuplaşmanın yaşandığı küresel sistemin devamlılığı açısından büyük önem taşıyor. Çin’in otoriterleşen bir rejim olması ve insan hakları ve temel özgürlüklerin yerine topluluk anlayışını öne çıkarması temel ilke ve değerler açısından AB ve Çin arasında önemli bir ayrıma işaret ediyor. 

Bu anlamda, Çin’in AB’nin en büyük ticaret ve yatırım ortaklarından olması, AB’nin uluslararası aktörlüğü ve dış politikası açısından normlar ve çıkarlar arasında önemli bir çelişkiye işaret ediyor. 2016 yılında yayınlanan AB güvenlik stratejisinde ortaya atılan “ilkeli pragmatizm”[6] kavramının da içinde barındırdığı bu çelişki AB’nin, liberal düzenin aşındığı günümüz dünyasındaki realitelerle kendi değerlerini buluşturmasını giderek zorlaştırıyor. 

AB elektrikli araçlarda olduğu gibi Çin’e yönelik bazı yaptırımları gündeme getirse de, karşılıklı yatırımların ve ticaretin yüksek ölçekte devam etmesi kendisini insan hakları ve uluslararası hukuka saygı ile özdeşleşen bir dış politika anlayışıyla, normatif bir güç olarak tanımlayan AB için bir çelişki ve tutarsızlığa işaret ediyor. 

Öte yandan Çin görmezden gelinemeyecek kadar önemli bir aktör ve AB için birçok alanda yerini doldurmanın zor olduğu bir tedarikçi. Özellikle ABD’nin Donald Trump başkanlığında belirginleşen şekilde Çin’i artık bir hasım olarak tanımlamaya başlaması, AB için manevra alanını daralttı ve ekonomik güvenlik endişelerini ön plana çıkardı. 

Ukrayna’yı işgale girişen Rusya’ya destek veren ve BRICS formatında ekonomik ve siyasi etki alanını güçlendiren Çin, batı karşıtı eksenin de kilit ülkesi konumunda. Yeni teknolojilerde, uzay ve askeri alanda inovasyon kapasitesini giderek artıran ve ABD’ye meydan okumayı aşarak lider ülke olmaya yaklaşan Çin ile AB arasındaki ilişkinin yoğun düzeyde devam etmesi bazı koşullara bağlı. 

Bu koşulların başında iki tarafın da birbirinin tercihlerine saygılı olması ve ekonomik çıkarları öncelemesi gelse de, artan jeopolitik çatışma ortamında siyasetin bir tarafa bırakılması ve AB’yi ciddi biçimde rahatsız edecek uygulamaların görmezden gelinmesi pek de mümkün değil. Ortadoğu veya Avrasya’da çatışmaların yaygınlaşmasının Çin ve batı arasındaki ilişkileri daha da gerilimli hale getirmesi veya Tayvan meselesi gibi sorunların ABD ve Çin arasında bir krize dönüşmesi durumunda ise AB ve Çin ilişkilerinin çok daha farklı bir yöne doğru evrilmesi kaçınılmaz olur. 

Böyle bir durumda, tıpkı Rusya’ya olduğu gibi yaptırımlar uygulanması ve ticari ve ekonomik bağların minimize edilmesi gibi stratejiler ise ticari ilişkilerin önemine binaen AB’yi zorlayacaktır. ABD ve Çin ilişkilerinde gerilimin arttığı bir dönemde AB’nin bir cephe seçmekten çok orta yolu bulmaya yönelik çabalarının herhangi bir jeopolitik kriz durumunda devam ettirilmesi mümkün olmayacaktır. Özellikle mamul ürün açısından Çin’e bağımlılığından mümkün olduğu ölçüde kurtulmaya çalışan AB’nin ise kısa vadede Çin’in yerini alabilecek bir formül geliştirmesi mümkün gözükmüyor. Herhangi bir kriz durumunda Çin ve AB ilişkilerinin Covid-19’da olduğu gibi tekrar kesintiye uğraması ise Avrupa ekonomisi için ciddi riskleri beraberinde getirebilir. 

AB ile Çin arasında Türkiye

Türkiye’nin dış ilişkilerinde Batı bloku ve AB’nin merkezi bir yeri olmasının yanında, küresel sistemdeki değişimlere uyumlu olarak giderek daha fazla bloklar arası bir role doğru kaydığını gözlemlemek mümkün. AB ile ilişkilerde özellikle 2018 sonrasında yaşanan gerileme ve üyelik sürecinin fiilen durması, Türkiye’nin AB üyesi olma hedefini giderek gündemden düşürürken BRICS üyeliği gibi alternatif arayışları öne çıkardı. 

Ancak bu durum özellikle ihracat açısından AB pazarının Türkiye açısından önemini değiştirmiyor. İhracatın yaklaşık yüzde 41’i AB pazarına ve başta Almanya’ya gidiyor. Yine doğrudan yatırımlar açısından bakıldığında da Avrupa sermayesinin Türkiye açısından önemi yadsınamaz. Yakın vadede bu ticari ve ekonomik ilişkinin alternatif bir pazara kayması mümkün gözükmüyor. 

Kuşak ve Yol gibi önemli projelerle küresel ekonomideki rolünü artıran ve yaptığı yatırımlarla özellikle altyapı projeleri, limanlar ve fabrikalarla Asya, Afrika ve Avrupa’da etkinliğini artıran Çin için Türkiye önemli bir partner olsa da bu önemin büyük ölçüde Türkiye’nin Avrupa’ya olan erişiminden kaynaklandığı söylenebilir. İki ülke arasındaki ticari ilişkiye bakıldığında dış ticaret hacmi artarken bunun Çin lehine bir ticaret fazlasına sahne olduğunu görüyoruz. 2023 yılında Türkiye Çin’e 3,3 milyar dolar tutarında ihracat yaparken, bu toplam ihracatın yüzde 1,3’ünü oluşturdu. Aynı yıl içinde Almanya’ya yapılan ihracat ise toplamın yüzde 8,2’si düzeyindeydi ve toplamda 21,8 milyar dolar tutarındaydı. 

İthalata baktığımızda ise, Çin’den ithalatın 45 milyar 48 milyon ile ilk sırada geldiğini ve toplam ithalatın yüzde 12,4’ünü oluşturduğunu görüyoruz. Çin Türkiye’nin en fazla ithalat yaptığı 20 ülke arasında birinci sırada gelirken, en fazla ihracat yapılan 20 ülke arasında 19. sırada yer alıyor.[7] 

Bu durum Türkiye’nin kapatmaya çalıştığı bir ticaret açığına işaret etse de tüm dünya pazarları için epey rekabetçi ürünler imal eden Çin’e olan ihracatın önemli ölçüde artırılması kısa vadede mümkün gözükmüyor. Çin ile altyapı, ulaştırma, yüksek teknoloji, enerji ve finans alanlarında işbirliklerinin ise özellikle Türkiye’nin dış yatırım ihtiyacının yükseldiği bir dönemde artarak önem kazanacağını öngörmek mümkün. 

Türkiye açısından Çin ile ilişkilerin normatif boyutunda ise Uygur meselesi önemli bir yer tutuyor. Hükümet Uygur Türklerine yönelik baskı ve insan hakları ihlallerine karşılık yüksek sesle eleştiride bulunmaktan kaçınırken, Dışişleri Bakanlığı’nın açıklamalarında “Uygur Türkleri’nin refah ve huzur içinde yaşamalarına, temel hak ve özgürlüklerinin korunmasına ilişkin beklenti ve hassasiyetlerimiz gerek ÇHC makamlarıyla ikili düzeydeki temaslarımızda, gerek Birleşmiş Milletler başta olmak üzere uluslararası platformlarda vurgulanmaktadır”[8] gibi ifadelerle konuya büsbütün duyarsız olunmadığı dile getiriliyor. 

Son olarak Dışişleri Bakanı Hakan Fidan’ın Çin’e yaptığı gezide Sincan Uygur Özerk Bölgesi’nin başkenti Urumçi’de Yanghang Camii’ni ve Uluslararası Büyük Pazar’ı ziyaret etti. Çin’in otoriter bir ülke olması ise kendisi de liberal demokratik modelden ayrılan hükümet açısından önemli bir normatif mesele teşkil etmiyor. Dijital alanda bireysel hakların korunması, temel hak ve özgürlüklere saygı, çalışma standartları gibi konularda, Çin’in de başarılı bir model olarak ilham kaynağı oluşturduğunu da söylemek mümkün. AB’nin “ekonomik bir yarışmacı ve sistemik bir rakip olarak nitelendirdiği Çin, Türkiye için ise cazip bir ekonomik partner, yatırım kaynağı ve kalkınma modelini oluşturuyor. Ancak Çin’in Türkiye’den çok farklı kültürel, siyasi, coğrafi ve ekonomik koşulları ile büyüklüğü tam anlamıyla bir model olmasını engelliyor. Çin’in pragmatik ve faydacı bakış açısı Türkiye’nin kalkınma ve büyüme öncelikleri ile örtüşse de ilişkinin asimetrik yapısı Türkiye açısından stratejik riskleri de barındırdığını ortaya koyuyor.