COP30: Bakü-Belém yol haritası küresel iklim finansmanını doğru yola sürükleyebilir mi?

Kısaca: COP30’da Bakü-Belém yol haritası

• COP30’da sunulması planlanan Yol Haritası, gelişmekte olan ülkelerin iklim eylemleri için 2035 yılına kadar yıllık 1,3 trilyon ABD doları finansmanı harekete geçirmeye yönelik bir plan ortaya koymayı amaçlıyor; ancak bağlayıcılığı olmayan, etkisi, uygulama takibi ve hesap verebilirliği sınırlı bir rapora dönüşme riski taşıyor.
• COP29’da kabul edilen 300 milyar ABD doları tutarındaki Yeni Kolektif Niceliksel Hedef (NCQG), ihtiyaçların çok altında kaldı; bu durum gelişmekte olan ülkelerin iklim sürecine olan güvenini zayıflatırken, gelişmiş ülkelerin BMİDÇS ve Paris Anlaşması kapsamındaki finansman yükümlülüklerini de sulandırdı.
• Gelişmekte olan ülkeler, gelişmiş ülkelerden kamu kaynaklı, hibe temelli, yeni ve ilave finansman talep ederken; gelişmiş ülkeler özel sermayenin harekete geçirilmesine odaklanıyor. Bu yaklaşım ise hâlihazırda sürdürülemez olan borç yüklerini ve yapısal eşitsizlikleri daha da derinleştirme riski taşıyor.
• Bir yıl süren Yol Haritası süreci, usule ilişkin zayıflıklar ve sınırlı şeffaflık sorunları barındırıyor; nihai rapor ise bağlayıcı hedefler içermiyor ve büyük ölçüde Brezilya’nın Maliye Bakanları Çevresi tarafından yürütülen paralel çalışmalara dayanıyor.
• Yeni Kolektif Niceliksel Hedef (NCQG) kapsamında yeterince ele alınmayan kritik meseleler, güçlendirilmek yerine daha da geri plana itilme riski taşıyor: uyum ve kayıp & zarar finansmanındaki açıklar; hakkaniyet ve adalet ilkeleri; iklim finansmanının niteliği (imtiyazlılık koşullarının iyileştirilmesi ve finansmana erişimin artırılması dâhil); borç hafifletme; ve yenilikçi kamu finansmanı kaynaklarının araştırılması (kirleten öder vergileri, fosil yakıt sübvansiyonlarının kaldırılması, servet vergileri gibi).

Anahtar öneriler:

1. Merkez kamu finansmanı gelişmiş ülkelerden sağlanmalı ve azaltım, uyum ve kayıp ve hasarların ele alınması için net hedefler belirlenmelidir.
2. Sorumluluk mekanizmaları (bağlayıcı zaman çizelgeleri, net sorumluluklar, izleme, raporlama) oluşturarak, rafa kaldırılmış bir raporun ötesine geçin.
3. Çok taraflı iklim fonlarını (MCF) genişletmek ve savunmasız topluluklar ve yerel girişimler için basitleştirilmiş doğrudan erişim ile hibe temelli, imtiyazlı finansmanı genişletmek.
4. Öngörülebilir ve yeni kamu kaynakları yaratmak için kirleten öder ilkesi kapsamında getirilecek harçlar, sübvansiyon reformları ile servet ve kâr vergileri gibi yenilikçi finansman araçlarını benimseyin.
5. Küresel finans sisteminde ileri yapısal reformlar: borç iptali ve iyileştirilmiş borç sürdürülebilirliği çerçeveleri, daha adil küresel vergilendirme rejimleri ve kredi derecelendirme uygulamaları ile IMF/Dünya Bankası’nda gelişmekte olan ülkelerin daha güçlü temsili.
6. Yol haritasını hakkaniyet ve adalet temeline oturtun; desteğin marjinalleştirilmiş topluluklara öncelik vermesini sağlayın ve “ortak fakat farklılaştırılmış sorumluluklar” (CBDR) ilkesiyle uyumlu hale getirin.

2015 yılında Paris Anlaşması onaylandığında, ülkelerin toplu iklim eylemine yönelik “ulusal katkı beyanları” (NDC’ler) için, toplamda küresel ısınmayı 1,5°C ile sınırlandıracak aşağıdan yukarıya bir yaklaşım ortaya koymuştu. On yıl sonra Brezilya’daki COP30’da, Bakü’den Belém’e Yol Haritası’nın (Baku-to-Belém Roadmap), gelişmekte olan ülkelerin iklim hedeflerini finanse etmelerine, yıkıcı iklim etkilerine karşı direnç oluşturmalarına ve Paris taahhüdünü canlı tutmak adına fosil yakıt odaklı, sürdürülemez bir kalkınma modelinden adil geçişlerini desteklemelerine yardımcı olmak amacıyla, bu ülkelere sağlanan iklim finansmanının 2035 yılına kadar yıllık en az 1,3 trilyon ABD dolarına nasıl çıkarılacağını sunması bekleniyor.

Yol haritasını geliştirme süreci, görevi devreden Azerbaycan COP29 başkanlığı ile görevi devralacak olan Brezilya COP30 başkanlığının ortak bir çabasıdır. Bu süreç, iklim finansmanına ilişkin yeni kolektif sayısal hedef (NCQG) müzakerelerinin tamamen çökmesini önlemek ve 2025’ten sonra geçerli olacak eski yıllık 100 milyar ABD doları tutarındaki hedefin yerini alacak olan, gelişmekte olan ülkeler için 2035’e kadar yıllık 300 milyar ABD doları olarak belirlenen son dakika ve zorlu mücadelelerle alınmış yeni finansman hedefi kararının yetersizliğini gizlemek amacıyla – bir yönüyle teselli ödülü, bir yönüyle de dikkat dağıtma çabası olarak – Bakü’deki COP29’da başlatılmıştır. Gelişmekte olan ülkeler, ihtiyaçlarını yansıtması adına, 2024 yılında yayımlanan ikinci ihtiyaç belirleme raporundaki ulusal katkı beyanlarında (NDC’ler) 2030 yılına kadar tespit edilen 5,1 - 6,8 trilyon ABD doları gibi çok daha yüksek bir rakam umuyorlardı. Uzman hesaplamaları; yerel ve uluslararası, kamu ve özel tüm finansman kaynaklarından olmak üzere, yükselen piyasalarda ve gelişmekte olan ülkelerde (Çin hariç) iklim yatırımlarının 2030 yılına kadar yıllık 2,5 trilyon ABD doları, 2035 yılına kadar ise yıllık 3,3 trilyon ABD doları artması gerektiğini göstermektedir. Bilim temelli finansman gereksinimleri ise çok daha yüksek olacaktır.

Hayal kırıklığı yaratan NCQG kararı

Bakü’deki Yeni Kolektif Sayısallaştırılmış Hedef (NCQG) kararı, gelişmekte olan ülkeler ve birçok sivil toplum gözlemcisi için büyük bir hayal kırıklığı oldu. Birçok kesim, bu kararı gelişmiş ülkelerin İklim Sözleşmesi kapsamındaki yükümlülüklerinin zayıflatılması olarak değerlendirerek eleştirdi. Karar, kamu finansmanı sağlama konusundaki sorumluluklarını açıkça ana hatlarıyla belirtmek yerine, gelişmiş ülkeleri sadece 300 milyar ABD dolarının mobilize edilmesinde “öncülük etmeye” davet ediyor. Bu durum, gelişmiş ülkelerin, gelişmekte olan ülkelere ulusal iklim planlarındaki artan emisyon azaltma taahhütlerini yerine getirmeleri için gereken finansal desteği sağlamasını şart koşan ve Paris’te varılan o büyük uzlaşmadan vazgeçilmesi (feragat edilmesi) olarak görülüyor. Yakın zamanda açıklanan Uluslararası Adalet Divanı Danışma Görüşü, ülkelerin küresel ısınmayı 1,5°C ile sınırlandırmayı mümkün kılacak düzeyde iklim finansmanı sağlama konusundaki hukuki yükümlülüklerini yeniden teyit etmişti.

Bakü’deki NCQG kararı, iklim sürecine olan güveni artırmak yerine daha da zayıflattı.

Bakü’deki NCQG kararı, iklim sürecine güven inşa etmek yerine, BMİDÇS’nin mali açıdan ayakta kalma ve geçerliliğini koruma mücadelesi verdiği, çok taraflı iklim sürecinin geleceği için tehlikeli bir dönemde bu güveni daha da zayıflattı. Bu durum; tarihsel olarak en büyük sera gazı emisyonu yayıcısı olan Amerika Birleşik Devletleri’nin, Başkan Trump yönetiminde hem Paris Anlaşması’nı hem de NCQG kapsamındakiler de dahil olmak üzere iklim finansmanı sağlanmasına yönelik adil pay mali sorumluluklarını geride bıraktığı bir döneme denk geldi.

Gelişmekte olan ülkelerin, NCQG kararının gelişmiş ülkelerin iyi niyetli çabalarını kapsadığına dair duydukları şüpheler ve bunun bir uzantısı olarak, Bakü’den Belém’e Yol Haritası’nın şeffaf olmayan, belirsiz sürecine ve muhtemel sonucuna yönelik güven eksikliği, COP30 öncesinde sunulan üçüncü tur NDC’lerde de (Ulusal Katkı Beyanları) açıkça görülüyor. Yeni ve güncellenmiş gelişmekte olan ülke planlarının birçoğu, ana hatları çizilen iklim hedeflerinin gerçekleşmesinin ne kadar büyük ölçüde gelişmiş ülkeler tarafından sağlanacak finansal desteğe bağlı olduğunun altını çiziyor.

Kamu desteğinin merkezi konumu

Gelişmekte olan ülkeler, hakkaniyet gereği ve küresel iklim rejiminin temel ilkesi olan ortak fakat farklılaştırılmış sorumluluklar ve ilgili kabiliyetler (CBDR-RC) uyarınca; gelişmiş ülkelerin, kontrolden çıkmış sera gazı emisyonlarındaki tarihsel sorumluluklarını kabul ederek, Bakü’den Belém’e Yol Haritası’nın önemli bir çekirdeği de dahil olmak üzere NCQG hedefi kapsamındaki finansmanın çoğunu kamu finansmanı olarak sağlaması gerektiğini uzun süredir savunuyor. Buna karşılık gelişmiş ülkeler; Rusya’nın Ukrayna’yı işgali sonrası artan ve 2024’te yeni rekor seviyelere ulaşan askeri harcamaların yarattığı değişen jeopolitik gerçekleri, resmi kalkınma yardımlarında ve iklim desteğinde önemli kesintilere yol açan mali kısıtlamaları finansal desteklerini önemli ölçüde artıramama gerekçeleri olarak gösteriyorlar. Aynı zamanda birçok yükselen piyasa ekonomisinin artan finansal gücüne işaret ederek NCQG’yi gerçekleştirmek için katkıda bulunanlar tabanının genişletilmesi çağrısında bulunuyorlar. Onların sunduğu çözüm yolu ise, gelişmekte olan ülkelerin düzenleyici çerçeveler aracılığıyla yerel elverişli ortamı yaratmak için daha fazlasını yapmaları ve artan özel yatırım akışlarını çekmek ve kolaylaştırmak için ülke platformları kurmalarını talep ederek, genişleyen finansman açıklarını özel sektörün kapatması için baskı yapmak.

Bu nedenle COP30’un, bu yılki Bonn oturumunda yaşanan gündem kavgasının bir tekrarına sahne olması muhtemel; zira gelişmekte olan ülkeler, iklim finansmanı tartışmalarını NCQG kapsamında öncelikle kaynak yaratmaya (mobilizasyon) odaklanan Madde 9.3 yerine, finansman sağlamayı bir yükümlülük olarak belirleyen Paris Anlaşması’nın Madde 9.1’ine odaklanan yeni bir gündem maddesi eklenmesini talep etmiş ve bu durum açılışın günlerce aksamasına neden olmuştu.

Bu arka plan ışığında, Bakü’den Belém’e Yol Haritası’nın birkaç cephede beklentilerin altında kalması muhtemel; buna sivil toplumun, Yol Haritası’nın NCQG’deki temel eksiklikleri kabul etmesi ve düzeltmesi yönündeki baskıları da dahil. Bu eksiklikler arasında, kamu desteği yerine özel finansmanın mobilize edilmesine odaklanılması ve emisyon azaltımı (mitigation), uyum (adaptation) veya kayıp ve zararların (loss and damage) giderilmesi için spesifik kamu finansmanı hedeflerinin ayrıntılandırılmaması yer alıyor. Hem usul hem de içerik açısından yetersizlikler kaçınılmaz görünüyor.

Yol haritasının usul açısından eksiklikleri

Usul açısından, Bakü’deki NCQG kararı, COP29 ve COP30 başkanlıklarının geçtiğimiz yıl boyunca yürüttüğü çalışmaları özetleyen bir raporun Belém’de sunulmasını öngörüyor; ancak birçok kesimin gerekli gördüğü ölçülebilir hedef ve göstergeleri, somut zaman çizelgelerini, farklı aktörlerin sorumluluklarını ve şeffaf hesap verebilirlik mekanizmalarını ana hatlarıyla belirleyen net bir eylem planını içermiyor.

Önümüzdeki on yıl içinde NCQG uygulamasının, gelişmekte olan ülkeler için iklim finansmanının ölçeğini, kalitesini, erişilebilirliğini, kapsayıcılığını ve karşılanabilirliğini artırması için; çoğu gelişmiş ülkenin karşı karşıya olduğu yapısal eşitsizliklere, engellere ve engelleyici unsurlara esaslı bir şekilde odaklanması gerekiyor. Bu engeller, NCQG teknik süreci sırasındaki bir dizi uzman diyaloğunda tanımlanmış ve analiz edilmiştir; özellikle sürdürülemez borç yükü, sınırlı mali ve politika alanı, yüksek sermaye maliyeti, tek taraflı ticari önlemler veya adaletsiz küresel vergilendirme rejimleri bu engeller arasında sayılmıştır. Bunlar, çok taraflı kalkınma bankaları (MDB’ler) veya küresel borç, vergi ve ticaret rejimleri gibi büyük ölçüde BMİDÇS ve Paris Anlaşması’nın yetki alanı dışında kalan aktörler ve süreçlerle birlikte, çok taraflı finansal ve ekonomik mimarinin daha temel bir reformunu gerektirmektedir. BMİDÇS bünyesinde, tüm finansal akışların Paris Anlaşması ile uyumlu hale getirilmesine ilişkin Madde 2.1.c kapsamındaki Şarm El-Şeyh Diyaloğu ve BAE Adil Geçiş İş Programı, bu daha geniş sistemik meselelerin tartışılabileceği temel alanlardır; ancak bunların Bakü’den Belém’e Yol Haritası ile nasıl ilişkilendirilebileceği ve ilişkilendirileceği konusu hala belirsizliğini korumaktadır. Her iki müzakere akışının geleceği – özellikle diyalogdan uygulamaya nasıl geçileceği – COP30’da karara bağlanacaktır.

Şu anda, Paris Anlaşması Taraflarının Yol Haritası’nın içeriğine ilişkin resmi bir karar alması öngörülmemektedir (belki raporun nezaketen, ancak sonuç doğurmayan basit bir şekilde ‘not edilmesi’ dışında). Bu durum, eğer raflarda tozlanacak bir başka rapor olmaktan öteye geçmek isteniyorsa, Yol Haritası’nın kullanışlılığını etkilemektedir. Bir yandan, potansiyel olarak genel bir COP30 paketinin parçası olan bir kapak kararı gibi, Yol Haritası’ndaki en azından bazı unsurlar veya tavsiyeler üzerinde bir tür COP30 konsensüs kararı olmaksızın; potansiyel eylemlerin ne zaman ve kim tarafından gerçekleştirileceğine dair raporlama ve izleme yoluyla sağlanacak şeffaflık ve hesap verebilirlik bir yana, somut eylemlerin takip edileceğinin hiçbir garantisi yok. Diğer yandan, birçok ülke ve sivil toplum gözlemcisi için Yol Haritası geliştirme süreci şeffaflık ve kapsayıcılık eksikliği konusunda soru işaretleri uyandırmıştır. Bu kesimler, resmi iklim müzakerelerinin bir sonucu olmayan bir rapora, COP30 kararı aracılığıyla iklim rejiminin meşruiyetini ve ağırlığını verme konusunda temkinli yaklaşmaktadır.

Danışmanlık ve başvurular

Yol Haritası için hazırlanan ilk çalışma planı ve bunun güncellenmiş hali kapsamında, iki başkanlık (COP29 ve COP30); Haziran ayındaki Bonn iklim müzakereleri sırasında ve Londra ile New York’taki iklim haftaları gibi diğer toplantıların marjında ülkelerle ve gözlemcilerle istişareler ve temaslar yürüttü. Ayrıca, yönlendirici sorular temelinde taraflardan ve gözlemcilerden iki tur halinde yazılı görüş (submission) davetinde bulunmuşlardır; şu ana kadar 210’dan fazlası resmi olarak sunulmuş olsa da, bunların sadece yaklaşık 30’u ülkelerden ve ülke gruplarından gelmiş, geri kalanı ise taraf olmayan paydaşlar tarafından sunulmuştur. Bu girdilerdeki oldukça farklı ve çoğu zaman birbiriyle yarışan görüşlerin nasıl sentezleneceği ve ele alınacağı belirsizliğini korumaktadır; bu durum, raporun COP30 öncesinde Ekim ayı sonlarında yayımlanması beklendiği düşünüldüğünde göz korkutucu bir görevdir. Ayrıca, Yol Haritası’nı sunmaktan ortaklaşa sorumlu olan iki COP başkanlığı arasında açıkça baskın güç olduğu görülen Brezilya COP30 başkanlığı tarafından özel olarak talep edilen başka girdiler de olduğu göz önüne alındığında, bu resmi sunumların Yol Haritası raporunu etkilemedeki birleşik ağırlığının ne olacağı da net değildir. Brezilya ekibi, hem bir ekonomist ekibinin çalışmalarını hem de COP30 Maliye Bakanları Çevresi’nin (Circle of Finance Ministers) raporunu Yol Haritası’na ek girdi olarak talep etmiş; özellikle Bakü’den Belém’e Yol Haritası’nın uygulanmasının ekonomi ve maliyeden sorumlu hükümet aktörlerinin taahhüdünü gerektireceğini ve Yol Haritası tavsiyelerinin hem ulusal hem de uluslararası düzeyde ilerletilmesinde maliye bakanlarının merkezi bir rol oynaması gerektiğini savunmuştur.

Maliye bakanları çevresinin katkısının rolü ve ağırlığı

Brezilya COP30 Başkanlığı, Ekim ortasındaki IMF/Dünya Bankası Yıllık Toplantısı sırasında yayımlanan COP30 Maliye Bakanları Çevresi raporunun sadece “girdilerden biri” olacağını savunsa da; bu raporun tavsiye ve bulgularının, COP30’un hemen öncesinde yayımlanması beklenen nihai Bakü’den Belém’e Yol Haritası’nda öncelikli bir değerlendirmeye tabi tutulmayacağına inanmak güçtür. Bu durum özellikle, Maliye Bakanları Çevresi’nin çalışmalarının, Brezilya’nın 2024 yılındaki G20 dönem başkanlığında iklimle ilgili finansman üzerine yaptığı Çok Taraflı Kalkınma Bankaları (MDB) Yol Haritası gibi önceki bulgulardan ve çalışmalardan, ayrıca Maliye Bakanları Çevresi’ne danışmanlık işlevi gören İklim Finansmanı Bağımsız Üst Düzey Uzman Grubu’nun (IHLEG) önceki analizlerinden büyük ölçüde beslendiği açıkça görüldüğü için geçerlidir. Brezilya Maliye Bakanlığı tarafından yürütülen bu girişim; aralarında önceki COP21-COP29 başkanlıklarını yürüten ülkelerin maliye bakanlarının, en son biyoçeşitlilik ve çölleşme zirvelerine ev sahipliği yapan ülkelerin ve G20 dönem başkanının da bulunduğu 34 ülkeden ve Avrupa Komisyonu’ndan maliye bakanlıklarının katılımını ve katkısını davet etmiştir. Ancak bu durum, Paris Anlaşması kapsamındaki ülkelerin açıkça sadece bir alt kümesini temsil etmektedir.

Yol haritası eşitlik ve adaleti sağlayabilir mi?

İçerik açısından, Bakü’den Belém’e Yol Haritası’nın; tavsiyelerini hakkaniyet ve adalet çerçevesine, özellikle de CBDR-RC (Ortak Fakat Farklılaştırılmış Sorumluluklar ve İlgili Kabiliyetler) ve “kirleten öder” ilkelerine, ayrıca kapsayıcılık, toplumsal cinsiyete duyarlılık ve insan haklarına bağlılık ile bunların teşvik edilmesine dayandırmasını umanları hayal kırıklığına uğratması muhtemeldir. Bu durum; Yol Haritası’nda sadece gelişmekte olan ülke Taraflarının ihtiyaç ve önceliklerine değil, aynı zamanda iklim etkilerine karşı en savunmasız olan ve genellikle dışlanmış, haklarından mahrum bırakılmış toplulukların ihtiyaçlarına da yanıt veren; yeterli, ilave, öngörülebilir, borç yükü yaratmayan, yüksek kaliteli ve erişilebilir iklim yatırımı finansmanının ölçeğini artırmaya yönelik tavsiyelere ve somut eylemlere öncelik verilmesini gerektirecektir.

NCQG kararı, özellikle uyum için gelişmekte olan ülkeler için kamu ve hibe kaynaklarının ve son derece imtiyazlı finansmanın artırılması gerektiğini açıkça kabul etmiştir.

Her şeyden önce Yol Haritası, 2035 yılına kadar yıllık olarak mobilize edilecek iklim finansmanı için belirlenen 300 milyar ABD dolarlık NCQG ana hedefi konusunda, NCQG kararında ele alınmayan önemli unsurları da içerecek şekilde daha fazla netlik sağlamalıdır. Eksik unsurlardan biri, nelerin iklim finansmanı olarak sayılabileceğine dair tek tip bir tanımın hala bulunmaması veya en azından nelerin sayılmaması gerektiğine dair (örneğin sivil toplum ağlarının savunduğu gibi piyasa faizli krediler veya karbon piyasası gelirleri gibi) bir hariç tutma listesinin olmamasıdır; zira iklim finansmanı aktarımı, diğer finansman akışlarına kıyasla yeni ve ilave olmalı, ayrıca yüksek oranda imtiyazlı (düşük faizli/hibe benzeri) şartlar taşımalıdır. Bir diğer eksik unsur ise, imtiyazlı kredilerin hibe eşdeğerliğini hesaplayacak ortak bir metodolojinin bulunmamasıdır (bu krediler, süresi dolan 100 milyar ABD dolarlık hedef kapsamında tam nominal değeriyle sayılmaktadır); dolayısıyla bu durum, borç olarak sağlanan iklim finansmanının hatırı sayılır bir kısmının, imtiyazlı oranlarda olsa dahi, sonunda gelişmiş ülkelere geri döneceği gerçeğini dikkate almamaktadır. En önemlisi, Yol Haritası, gelişmiş ülkeler tarafından sağlanan kamu finansmanının rolünü ve ölçeğini netleştirmeli; ayrıca bu hedefi sırasıyla emisyon azaltımı (mitigation), uyum (adaptation) ve kayıp ve zararların (loss and damage) giderilmesi için ayrı ayrı detaylandırmalıdır. NCQG kararı; özellikle ihtiyaçların karşılanması için yıllık açığın bazı tahminlere göre 215-387 milyar ABD doları olduğu uyum çalışmaları ve sadece şimdiye kadar kaydedilen en sıcak yıl olan 2024’te yaklaşık 402 milyar ABD doları olarak hesaplanan kayıp ve zararlara müdahale için, gelişmekte olan ülkelere yönelik kamu kaynaklarının, hibe temelli kaynakların ve yüksek oranda imtiyazlı finansmanın ölçeğinin büyütülmesi gerektiğini açıkça kabul etmiştir. Yine de karar, 2019’da belirlenen ve 2025’e kadar uyum finansmanının iki katına çıkarılmasını öngören yetersiz Glasgow hedefinin, en az gelişmiş ülkelerin “uyum finansmanı akışlarının 2030’a kadar en az üç katına çıkarılması“ çağrısı gibi daha iddialı yeni bir hedefle ne zaman ve nasıl değiştirileceğini ortaya koyamamıştır. NCQG kapsamında yeni bir uyum finansmanı hedefi için yapılacak baskı, aynı zamanda COP30 müzakerelerini Küresel Uyum Hedefi ve ilgili uygulama göstergeleri etrafında şekillendirecektir.

Kamu finansmanının miktarını ve kalitesini artırmak

Kamu finansmanını Yol Haritası’nın merkezine sadece miktar açısından değil, aynı zamanda bu finansmana nasıl erişildiği ve dağıtıldığı gibi kalite unsurları açısından yerleştirmek; NCQG kararında zorunlu kılındığı üzere, BMİDÇS ve Paris Anlaşması kapsamındaki çok taraflı iklim fonlarından (MCF) çıkan yıllık ödemelerin 2030 yılına kadar 2022 seviyelerine kıyasla üç katına çıkarılmasına yönelik bir planın daha ayrıntılı bir şekilde işlenmesini de gerektirecektir. İklim finansmanının çoğunluğu kredi olarak verilmeye devam ederken ve iklim değişikliğine karşı en savunmasız ülkelerin çoğu, mali alanlarını daha da kısıtlayan ve sermaye maliyetlerini artıran sürdürülemez borç yükleriyle karşı karşıyayken; bu iklim fonlarının, gelişmekte olan ülkelere iklim finansmanı sağlamadaki önemli ölçüde daha yüksek olan imtiyazlılık düzeyi öne çıkmaktadır (örneğin, 2024 yılında En Az Gelişmiş Ülkelerin ve Küçük Ada Devletlerinin aldığı finansmanın yüzde 100’ü hibe niteliğindeydi). Özellikle çok taraflı iklim fonları (MCF), örneğin yerli halkların, kadınların ve toplumsal cinsiyet çeşitliliğine sahip grupların veya göçmenlerin ve işçilerin yararına olacak şekilde, sundukları iklim finansmanının kalitesini, hakkaniyetini ve etkinliğini artırmak için dağıtım sistemlerini kısa vadede reforme etme kapasitesine sahiptir. Bu nedenle Yol Haritası; NCQG kararının bir başka eksikliğini gidermeli ve yerel öncülükteki ve yerel sahiplikteki girişimlerin önündeki temel erişim engellerini (eş finansman gereklilikleri, marjinal maliyet yaklaşımları, teminat gereklilikleri veya aşırı yük getiren veri ve belge zorunlulukları gibi) aşmak için, devredilmiş finansman mekanizmaları ve karar alma süreçleri (örneğin küçük hibe yaklaşımları) dahil olmak üzere, doğrudan erişimi artıracak, basitleştirecek ve geliştirecek yollar benimsemeleri için bu fonlara çağrıda bulunarak süreci detaylandırmalıdır. Bu durum, yerel özel sektör aktörlerinin, örneğin gelişmekte olan ülkelerdeki mikro, küçük ve orta ölçekli işletmelerin (MSME’ler), ülke odaklı, sürdürülebilir ve dönüştürücü iklim eylemlerinin temel taşı olarak imtiyazlı finansmana erişiminin kolaylaştırılmasını da kapsamaktadır; örneğin, kadınların yönettiği işletmelerin orantısız şekilde daha yüksek temsil edildiği mikro veya kayıt dışı sektördeki finansal kapsayıcılığı yoluyla gıda güvenliğinin desteklenmesi bu kapsamda değerlendirilebilir.

Yol Haritası’nın imtiyazlı finansmanı artırmayı vurgulamasının bir yolu, gelişmiş ülkelerdeki kamu finansmanı için yenilikçi kaynakları açıkça desteklemesi olabilir. Dayanışma vergileri veya OECD ülkelerinde uygulamaya konulacak bir iklim zararı vergisi gibi “kirleten öder” ilkesine göre vergi uygulanması, fosil yakıt kârlarının vergilendirilmesi, fosil yakıt sübvansiyonlarının aşamalı olarak kaldırılması veya servetin adil bir şekilde vergilendirilmesi – ki bu durum ultra zengin bireylerin ve çok uluslu şirketlerin orantısız iklim ayak izini yansıtmaktadır – iklim adaleti için yıllık bazda yüz milyarlarca, hatta trilyonlarca dolarlık yeni ve ilave iklim finansmanı yaratabilir.

Özel sermayeyi her şeye çare olarak kullanmak?

Gelişmekte olan ülkeler ve sivil toplum tarafından sunulan birçok görüşte vurgulanan bu önceliklerin Yol Haritası’na girip girmeyeceği kesinlikten uzaktır. Brezilya Maliye Bakanları Çevresi’nin Yol Haritası geliştirme sürecindeki rolü ve ağırlığı göz önüne alındığında, Yol Haritası raporu –içeriğin önemli bir kısmını olmasa bile – en azından Maliye Bakanları Çevresi ve danışman çevreleri tarafından belirlenen beş öncelikli alanın yapısını büyük ölçüde yansıtabilir. Bu rapor, kamu sektörünün ilk zararları üstlendiği – ve projelerin başarısız olması durumunda borç yükü ile daha da daralmış bir mali alanla baş başa kalabileceği – kamu-özel ortaklıklarındaki harmanlanmış finans (blended finance) yapıları veya garanti yükleniciliği yoluyla özel sektör yatırımlarının riskini azaltmak (de-risking) için MCF’ler ve MDB’ler gibi kamu iklim finansmanı aktörlerinin temel görevleri de dahil olmak üzere, özel sermayenin mobilize edilmesine yönelik yolları belirgin bir şekilde merkeze alacaktır. Bu tür yaklaşımlar, söz konusu planların karşılanabilirliği ve sigortalanabilirliğinin azalmasına ilişkin endişelere rağmen, sigorta ve risk havuzu yapıları da dahil olmak üzere sadece emisyon azaltımı için değil, aynı zamanda uyum (adaptation) çalışmaları için de giderek daha fazla dayatılmaktadır. Dahası, özellikle finansmana erişimde en büyük yapısal engellerle karşılaşan Küçük Ada Devletleri (SIDS) ve En Az Gelişmiş Ülkeler (LDCs) için kaldıraç (leveraging) beklentilerinin abartılmaya devam ettiğine ve uyum finansmanı ihtiyaçlarının çoğunluğunda olduğu gibi, projelerin finansal getiri sağlamadığı durumlarda harmanlanmış finansın etkili olabileceğine dair çok az kanıt bulunduğuna dair açık göstergeler var. Finansal getirinin olduğu durumlarda ise bu durum, temel hizmetlerin veya altyapının özelleştirilmesine yol açarak maliyetlerin nihayetinde gelişmekte olan ülkelerdeki hükümetlere veya vatandaşlara aktarılmasına neden olabilir.

Brezilya’nın 2024 G20 Dönem Başkanlığı’nın öncelikli gündem maddelerinden biri olan Çok Taraflı Kalkınma Bankaları (MDB) reformu, MDB’lerin sermaye yeterliliği çerçevesinde yapacakları ayarlamalarla bilançolarını optimize etme ve böylece kendilerini “büyütme” çabaları da dahil olmak üzere, Yol Haritası’nda giderek artan bir ilgi görecektir. MDB’ler, bu adımların önümüzdeki on yıl içinde borç verme kapasitelerini 400 milyar ABD dolarına kadar artırmalarına olanak tanıyacağını iddia ediyor. Bakü’deki MDB’ler, gelişmekte olan ülkelere yönelik iklim finansmanı aktarımlarını 2023’teki 75 milyar ABD doları seviyesinden 2030’da 120 milyar ABD dolarına çıkarmayı ve buna ek olarak 65 milyar ABD dolarlık özel sermaye mobilize etmeyi taahhüt ettiler ki bu, 2035 yılına kadar yıllık olarak söz verilen 300 milyar ABD dolarlık NCQG hedefinin önemli bir kısmına tekabül ediyor.

Ancak, iklim felaketlerinin ardından devreye giren acil durum kredi hatları veya borç erteleme maddesi içeren krediler şeklinde sunulsa dahi, bu miktarın ezici çoğunluğu kredi formunda olacak ve borçluluğu daha da artıracak. “Borç-iklim takası” (debt-for-climate swaps) gibi bu finansal araç inovasyonları, en iyi ihtimalle geçici bir nefes alma alanı sağlasa da sürdürülemez borç sorununa çözüm sunmuyor; bu durum, iklim değişikliğine karşı savunmasız ülkeleri iklim eylemi yerine borç servisine (borç ödemelerine) öncelik vermeye zorlamakta ve toplulukların iklim etkilerine karşı direncini artıran sosyal koruma sistemleri, sağlık ve eğitim gibi kamu hizmetlerine yönelik yatırımları azaltıyor. Uluslararası Para Fonu (IMF) ve Dünya Bankası tarafından uygulanan borç sürdürülebilirliği çerçevesi (DSF) ve analizlerine (DSAs) yönelik, borcu sadece istikrara kavuşturmakla kalmayıp, borç geri ödeme kapasitesini insan hakları, iklim ve sürdürülebilir kalkınma ihtiyaçlarıyla uyumlu hale getirecek yeni bir yaklaşıma acilen ihtiyaç duyuluyor.

Küresel finansal yapıya yönelik yapısal reformlar

Yol Haritası’nın, gelişmekte olan ülkelerin iklim eylemleri için 2035 yılına kadar yıllık 1,3 trilyon ABD dolarını harekete geçirmeyi bir gerçeklik haline getirmek için küresel finans mimarisinde ihtiyaç duyulan uzun vadeli yapısal reformları zorlayıp zorlamayacağı henüz belli değil. Örneğin, gelişmekte olan ülkelerin borç yüküne bakıldığında, Yol Haritası sadece borç sürdürülebilirliği yaklaşımının gözden geçirilmesini önermekle mi yetinecek, yoksa tüm alacaklıları (kamu ve özel) kapsayan kapsamlı borç silme işlemlerini destekleyen bir BM Borç Sözleşmesi ve çok taraflı bir borç yeniden yapılandırma mekanizması çağrıları gibi daha yapısal reformları mı benimseyecek?

Mevcut küresel finansal sistemin içine yerleşmiş olan ve bazı hesaplamalara göre gelişmekte olan ülkelerden yılda 2 trilyon ABD doları tutarında finansal kaynak çeken yapısal eşitsizliklerin anlaşılması; Yol Haritası raporunu, küresel kredi derecelendirmelerinin çoğunu kontrol eden sadece üç kredi derecelendirme kuruluşunun (S&P, Moody’s ve Fitch) oligopolüyle ve bu kuruluşların, Kolombiya örneğinde olduğu gibi fosil yakıt işletmeciliğinden vazgeçme çabaları nedeniyle gelişmekte olan ülkelerin notunu düşürme güçleriyle de mücadele etmeye zorlayacaktır. Gerekli yapısal reformları dile getirmeyi taahhüt eden bir Yol Haritası’nın, kirleticilerin daha etkin bir şekilde vergilendirilebileceği ve aşırı kurumsal vergi kaçakçılığı ile vergiden kaçınma konularının ele alınabileceği bir alan olarak Uluslararası Vergi İşbirliği Üzerine BM Çerçeve Sözleşmesi (UNTC) sürecini onaylaması gerekecektir. Ayrıca, uluslararası finans kuruluşlarında, örneğin IMF’de gelişmekte olan ülkelerin gücünü ve oy hakkını artıracak, çoktan gecikmiş yönetişim ve hissedarlık reformlarını talep etmesi gerekecektir; zira IMF’de ABD’nin 2020’den bu yana sahip olduğu bloke edici azınlık hakkı, gelişmekte olan ülkelerin sürdürülebilir kalkınma ve iklim çabalarını desteklemek için daha fazla özel çekme hakkı (SDR) tahsis edilmesini engellemiştir.

COP30’da sunulacak Bakü-Belém Yol Haritası, rafa kaldırılacak sıradan bir rapor olmaktan çok daha fazlası olabilir.

COP30’da sunulacak olan Bakü’den Belém’e Yol Haritası; gelişmekte olan ülkelere yönelik iklim finansmanı desteğinin 2035 yılına kadar yıllık 1,3 trilyon ABD dolarına çıkarılmasının önündeki engelleri, boşlukları ve fırsatları tanımlayan analizleri, BMİDÇS içindeki ve dışındaki belirli aktörler ile süreçler için somut ve hedef odaklı eylem önerilerine dönüştürerek, rafa kaldırılacak sıradan bir rapor olmanın ötesine geçebilir. Önerilen eylemlerin çoğu yeni veya şaşırtıcı olmayacaktır; bunların büyük bir kısmı zaten bilinmektedir ve teknik uygulanabilirlikleri kanıtlanmıştır. Nihayetinde Yol Haritası’nın başarısı, tüm ülkelerin ve aktörlerin bu eylemleri önümüzdeki on yıl boyunca çok taraflı süreçler ve kurumlar genelinde uyumlu bir şekilde uygulama konusundaki siyasi iradesine bağlı olacaktır. Ancak tüm bu çabalar sürerken, hakkaniyet ve iklim adaleti gereği, hissedar olarak veya politika belirleme yoluyla kontrol ettikleri kurum ve süreçlerde hırs ve aciliyetle öncülük etme sorumluluğu gelişmiş ülkelerde kalmaya devam etmektedir.