Doğu Ortaklığı: Gürcistan için sırada ne var

AB ve NATO üyeliği Gürcistan için kilit önemdeki dış politika öncelikleri. Bu öncelikler genel kamuoyundan yaygın destek görüyor. Ülke nüfusunun yüzde 77’si hükümetin Avrupa Birliği’ne üyelik konusundaki irade beyanını onaylarken yüzde 74’ü de NATO (Kuzey Atlantik Antlaşması Örgütü) üyeliğini destekliyor [1]. AB yüzde 71’lik kamuoyu güveniyle Gürcistan’da en güvenilen yabancı kurum olurken ülkedeki devlet kurumlarına güven oranı bir hayli düşük kalıyor: Halkın hükümete güven oranı yüzde 37’yken parlamentoya güven de yine sadece yüzde 37 oranında. Ülkede halkın yaklaşık yüzde 70’inin güven duyduğu yegâne kurum ise Gürcistan Ortodoks Kilisesi[2].

Gürcistan’ın Avrupa’ya ve Avrupa-Atlantik oluşumuna entegre olma süreci 1990’ların başında başladı. Batılı kurumların peşine düşmesi yıllar içinde somut kazançlar elde etmesini sağladı. Gürcistan bugün AB Birlik Anlaşması’nın (AA)** yanı sıra Geniş ve Çok Amaçlı Serbest Ticaret Bölgeleri (DCFTA)*** anlaşmasından elde ettiği kazançların keyfini çıkarıyor. Ek olarak Gürcistan vatandaşları AB ve Schengen bölgesine vizesiz seyahat edebiliyor. Yine de kimi önemli yanıtsız kalan sorular var: Sonuçta Gürcistan’a AB üyeliği teklif edilecekse Gürcistan’ın Avrupa-Atlantik oluşumuyla entegrasyon sürecinde başka hangi adımları atması gerekiyor? Şu anda AB kapısı Gürcistan’a ne açılmış ne de kapanmış durumda. Birlik Anlaşması’nın (AA) giriş bölümünde taraflar Gürcistan’ı bir Doğu Avrupa ülkesi olarak tanımlarken, “Madde 6 (1)’deki ilkelere uyan herhangi bir Avrupa devleti Birlik’e üyelik başvurusu yapabilir” diyen Avrupa Birliği Kuruluş Anlaşması’nın (TEU)**** 49. maddesine atıf yapılmasına imkân tanımıyor. Doğu Ortaklığı ve Birlik Anlaşması Gürcistan’ın üyelik sürecinden açıkça bahsetmiyor olsa da Gürcistan’ın 2019-2022 Dış Politika Strateji Belgesi, AB üyeliğini dış politika hedefi olarak açıklıyor.

AB- Gürcistan ilişkileri yıllar içinde adım adım gelişti. Gürcistan’ın AB ile ilişkisi 1996’da Ortaklık ve İşbirliği Anlaşması’nın (PCA)***** imzalanması ile başladı. Bu anlaşma 1999’da yürürlüğe girdi. Ardından 2014’de Çok Amaçlı Serbest Ticaret Bölgeleri Anlaşması’nı da içeren AB Birlik Anlaşması geldi. Doğu Ortaklığı’nın (EaP) hayata geçmesinden on yıl sonra Gürcistan bu anlaşmanın başını çeken konumdaki ülke oldu. Politik ve ekonomik bağlar güçlenmeye devam ederken Gürcistan vatandaşları AB’nin Schengen bölgesine artık vizesiz seyahat edebiliyor.  AA’da ve Vize Serbestleştirme Eylem Planı’nda (VLAP) öngörülen taahhütler Gürcistan’ın demokrasi, hukuk düzeninin güçlendirilmesi, yolsuzluk karşıtlığı, gıda güvenliği, sınır yönetimi, seyahat belgesi güvenliği, ayrımcılık karşıtlığı ve kişisel bilgilerin korunması konularında çok sayıda reform yapması için belirleyici etkenler haline geldi. Yine de bir dizi etkileyici reforma rağmen yargı bağımsızlığının olmayışı ve Gürcistan adalet sistemine[3] yönelik düşük kamuoyu güveni, can sıkıcı bir sorun olmaya devam ediyor. Gürcistan adalet sistemi idare ve yasama organlarına[4] bağlı olmaya devam ediyor. Bu nedenle yargı sisteminde reform sadece sıkı AB[5] şartları değil Gürcistan hükümetinin bu reformları gerçekleştirmek için açık görüşlü ve gerçekten istekli olmasını da gerektiriyor, ki ikisi de bugüne kadar pek görülmedi.

AB yolunda Gürcistan’ın başarıları ve somut kazançları

Gürcistan’ın AB ile imzaladığı Birlik Anlaşması’nın üzerinden geçen beş yıllık süre anlaşmanın sağlaması beklenen kısa dönemli yararların değerlendirilmesi için yeterli bir zaman dilimi. AA, VLAP ile birlikte 2006’dan bu yana 2006’dan bu yana sistematik kuralsızlaştırma politikasının izlendiği bir ülkede reformlar, mevzuata uyum ve standart belirleme açısından temel itici güç oldu. AA, Gürcistan ile imzalanan Geniş ve Çok Amaçlı Serbest Ticaret Bölgeleri Anlaşması ile önemli bir ticari bileşeni içerdi. Ancak AA/DCFTA kısmi olarak 2014’de tamamıyla 2016’da yürürlüğe girmesine rağmen Gürcistan halkının büyük bölümü açısından ciddi ve somut yararlar sağlama konusunda başarılı olamadı.

Serbest vize uygulamasını takip eden bir buçuk yılda 291.943 Gürcistan vatandaşı Schengen bölgesine vizesiz seyahat etti.[6] Yine de bu rakam nüfusun oldukça küçük bir bölümüne denk düşüyor. Nisan 2019’da yapılan bir araştırmaya göre, 2017 ilkbaharından itibaren Gürcistan nüfusunun yüzde 90’ı herhangi bir AB ya da Schengen ülkesine gitmemişken yüzde 5’i bir kez yüzde 3’ü ise birden çok kez böyle bir seyahat gerçekleştirmiş görünüyor.[7]

Doğu Ortaklığı Gürcistan’daki yüksek öğrenim kurumlarının AB ülkelerindeki yüksek öğrenim kurumlarıyla ortaklıklar kurmalarını sağlamaya da destek verdi. Gürcistan EaP’ın uluslararası bölgesel kredi hareketleri bütçesinden en çok yararlanan ikinci ülke olarak 2015-2018 arasında toplam bütçenin yüzde 25’ini aldı.[8] Bu üç yıl içinde 3613 Gürcistan vatandaşı Erasmus değişim bursundan yararlandı. Son iki yılda Gürcistan’daki 26 bilimsel örgüt 21 uluslararası araştırma projesine dahil olarak bilimsel çalışmalarını sürdürmek için 2,2 milyon Euro aldılar.[9]

DCFTA dahil Birlik Anlaşması’nın imzalanmasından bu yana Avrupa Birliği ile ciddi biçimde artış gösteren bir ticaret hacmi söz konusu. Gürcistan’ın AB’ye ihracatı 2014’de 624 milyon dolarken 2018’de 730 milyon dolara çıktı.[10] Yine de artan ticaret hacmi Gürcistan’ın AB’ye yaptığı tarım-gıda ürünleri ihracatına olumlu bir etki yapmadı. Tersine 2015’te AB’ye yapılan 187 milyon dolarlık tarım-gıda ürünü ihracatı 2018’de cüzi bir miktara, 116 milyon dolara düştü.[11] Bunun esas nedeni Gürcistan tarım ürünlerinin (özellikle hayvansal ürünlerin) AB standartlarını karşılamıyor oluşu. Aslında Gürcistan AB’ye sadece dört çeşit hayvansal ürün ihraç edebiliyor: Deri, yün, bal ve balık. Maalesef bu ürünlerin ihracat hacmi çok önemsiz bir boyutta. Gürcistan’ın tarımsal ürünlerinin (hayvansal olanlar) AB’ye ihracının artması ve DCFTA’nın üreticilere somut yararlar sağlaması için Gürcistan iş dünyası AB standartlarını karşılamalı. Bunun için bu sektörde uzmanlık bilgisinin geliştirilmesine ve yatırımların artmasına ihtiyaç var. 

Toplamda Doğu Ortaklığı programının geldiği nokta Gürcistan, Ukrayna ve Moldovya’nın istediği etkinliğe ulaşmadı. EaP’ın öncü ülkelerinin isteklerini karşılamak için acil olarak derin ve kapsamlı reformlara, içsel dönüşümlere ve her birine özel yaklaşımlara ihtiyaç var.  Aksi takdirde EaP ülkeleri ilgilerini kaybedebilir ve AB’nin doğu komşularında geliştirmeye çalıştığı demokratikleşme sürecine ilişkin hareket kabiliyeti zayıflayabilir. AB EaP’ın yapılanma biçimini ele almayı düşünebilir. İçsel bir yeniden yapılanma ihtiyacı söz konusu ve AB ile yakınlaşmak konusunda kararlı olan EaP ülkeleri için daha teşvik edici politikaların yanı sıra kurumsal bir işbirliği mekanizması inşa etmek gerekiyor. Gürcistanlı çiftçilerin DCFTA’dan yarar sağlaması için, AB ve Gürcistan’ın birlikte çalışarak toprak reformunu hızlandırmalı ve böylece toprak parsellerinin bölünmemesini, tescil edilmemiş kalmamasını sağlamalı, küçük ve orta boy işletmelerin finansal araçlara ulaşımını kolaylaştırmalı. AB, paydaş ülkelerden biri taahhütlerini yerine getirmediği zaman şartlarının arkasında daha kararlı durmalı ve “aza az” ilkesini kurumsallaştırmalı.

Gürcistan’ın AB yolunda karşılaşacağı zorluklar

Gürcistan’ın kademeli olarak AB için attığı adımlara rağmen geçmişten gelen bariyerler daha hızlı bir entegrasyonun önünde engel oluşturmaya devam ediyor: Hukuk düzeniyle ilgili sorunlar, bağımsız yargının olmayışı, yüksek düzeydeki yolsuzluk ve sosyal sorunlar, hep birlikte daha fazla entegre olmaya engel oluştururken kimi durumlarda sorunlar çok daha şiddetli bir hal alabiliyor.

Gürcistan hükümeti alt kademe yolsuzluklarla mücadele konusunda etkili (kimi uluslararası göstergelerde birkaç AB ülkesinden daha iyi performans sağladığı belirtiliyor) olsa da üst kademelerin yolsuzluğu hedef alınması gereken ciddi bir sorun olarak devam ediyor. Gürcistan sivil toplumu bu konuda ses yükseltti ve hükümetten konuyla ilgilenmesini istedi. Bu mevzunun, Avrupa Parlamentosu’nun, Gürcistan ile AB Birlik Anlaşması yapılmasına ilişkin Ekim 2018’de yapılan oturumunda sunulan raporda altı çizilmişti.[12] Dokümanda Gürcistan’ın alt ve orta kademe yolsuzluklar konusunda başarılı olduğu ancak üst kademe seçkinlerin yolsuzluklarının ciddi bir sorun olmaya devam ettiği belirtiliyordu. Bu durumda Gürcistan hükümeti öncelikle söz konusu yolsuzlukların varlığını kabul etmeli ve sonra çözüm bulmaya çalışmalı. Bir seçenek de üst kademe yolsuzluk davaları için bağımsız bir soruşturma kurulu oluşturmak.

Gürcistan’ın karşılaştığı bir başka zorluk ise yargı sisteminin bağımsız olmayışı. Gürcistan hükümeti bir dizi yargı reformu uygulamaya soktu ancak sistem çok derin eksikler taşımaya devam ediyor. Bu gerçeklik Gürcistan sivil toplumu ve uluslararası toplumun yanı sıra Gürcistan’ın yakın uluslararası ortakları tarafından da vurgulanıyor. Birlik Anlaşması’nın 2018’deki uygulanma raporunda AB, yargıç atama süreçlerinde şeffaflığın önemine özel vurgu yapan bir bölüm ayırdı.[13]   ABD Dışişleri Bakanlığı’nın 2018 İnsan Hakları Raporu’nda yargıçların Gürcistan’ın yargı sisteminin hem içinden hem de dışından politik baskı altına alınmaya açık halde olduğu vurgulanıyordu. Rapor ayrıca “özellikle Yüksek Yargı Konseyi üyeleri ile mahkeme başkanlarından oluşan bir grup etkili yargıcın, yargıdaki eleştirel fikirleri baskıyla susturduğuna ve yargı bağımsızlığını güçlendirmeye çalışan girişimleri tıkadığına” değiniyordu.[14]  

Demokratikleşmeyle ilintili eksiklerin dışında da Gürcistan ağır bir toplumsal kırılganlıkla karşı karşıya. Yüksek düzeydeki işsizlik Gürcistan’ın yoksul bir ülke olarak kalmasına neden oluyor.[15] Bir karşılaştırma yapılırsa Gürcistan’ın GSYİH’sı, Avrupa Birliği’nin en yoksul ülkesi Bulgaristan’ınkinin yarısından az. İşsizlik çok yüksek ve bu işsizlik özellikle gençlik söz konusu olduğunda daha da ağırlaşıyor[16]. Yüksek işsizlik oranı işgücünün Türkiye ya da AB ülkelerine iş aramaya gitmesine neden oluyor. Ekonomik refah için AB üyesi ülkelere sığınmacı olarak gidenlerin sayısı da artıyor. AB ve Schengen ülkelerine Gürcistan’dan giden sığınmacı sayısı 2016’da 8835’ken[17] 2018’de 17980’e[18] yükseldi. Ayrıca Gürcistan’ın kırsal bölgelerindeki aileler neredeyse tümüyle yurtdışında göçmen işçi olarak çalışan aile üyelerinin gönderdiği işçi dövizlerine bağımlı olarak yaşıyorlar. Gerçekten de 2018’de ülkeye gelen göçmen işçi dövizi miktarı 2 milyar dolar gibi rekor bir seviyeye, ülkenin GSYİH yaklaşık yüzde 12,5’ine ulaştı. 2015’te aşırı yoksulluk sınırının (günde 1,90 dolar) altında yaşayanların oranı yüzde 3,6’iken 2017’de bu oran yüzde 5’e yükseldi.[19] Bu nedenle Gürcistan hükümetinin mevcut ekonomi politikaları üzerine yeniden düşünmesi gerekiyor. Bir seçenek de küçük ve orta boy işletmelerin finansal ürünlere ulaşmasına verilecek desteğe alan açmak.

Avrupa Birliği her yıl kamu yönetimi reformlarını teşvik etmek, tarım ve yargı reformunu desteklemek amacıyla Gürcistan’a yıllık 120 milyon euro tahsis etse de (kişi başına yılda 32 euro), nüfusun yüzde 41’i hâlâ Avrupa Birliği’nin sağlık, eğitim ve işsizlik alanlarında daha fazla rol üstlenmesini istiyor.[20] Bunun nedeni sıradan vatandaşın AB’nin sağladığı destekten haberdar olmaması ve/veya bunlardan yararlanamıyor olması. Sebep Gürcistan hükümetinin etkisiz politik planlamaları ve uygulamaları da olabilir. Örneğin Birleşmiş Milletler Gıda ve Tarım Örgütü’ne (FAO) göre tarım sektörü ülkedeki toplam işgücünün hâlâ yüzde 52’sini istihdam ederken çiftlik çalışanlarının yüzde 98’inin kendi hesabına çalıştığı düşünülüyor. Tarım sektörü hükümetin gündeminde birinci sırada ve Avrupa Birliği, Avrupa Tarım ve Kırsal Gelişim için Komşuluk Programı (ENPARD)* aracılığıyla sektörün gelişimine yardım etme çabası içinde. 2013-2022 dönemi için ENPARD’dan Gürcistan’a ayrılan bütçe 179,5 milyon Euro.[21] Buna rağmen tarımın ülke GSYH’deki oranı 2013’teki yüzde 8,1’den 2108’de yüzde 6,6’ya düştü. Ayrıca tarımsal işletme çıktılarının toplam ekonomideki oranı 2013’te yüzde 17,7’yken 2018’de yüzde 14,8’e düştü.[22] DCFTA Gürcistanlı üreticilere AB’deki 500 milyondan fazla tüketiciye ulaşma şansı tanırken, Gürcistan tarım ürünleri (özellikle de hayvansal ürünler) AB’nin katı gıda güvenliği standartlarına ulaşamadığı için, AB’ye tarım ürünleri ihracatı çok sınırlı bir ticaret çeşitliliği dahilinde 2015’teki 187 milyon eurodan 2018’de 116 milyon euroya düştü.  Böylece Gürcistan ve Avrupa Birliği, AB desteğinin etkinliğini bir daha değerlendirmeli ve kimi eksikleri düzeltmeli buna daha açık ölçütler koymak dahil olmakla birlikte ötesine geçerek daha ölçülebilir göstergeler de belirlenmeli.

Doğu Ortaklığı’nın sınırı uzanan yol

EaP’ın kurulmasından on yıl sonra ne Avrupa Birliği’nin ne de Gürcistan’ın gelecekteki AB-Gürcistan ilişkilerini güçlendirecek ya da Avrupa Birliği’ni doğu tarafından genişletmek için iyi formüle edilmiş herhangi bir fikirleri varmış gibi görünüyor. Avrupa Birliği ve Gürcistan, 2030’da ilişkilerinin hangi noktada olacağına ve AB uzlaşmasının sağlayacağı faydanın sıradan Gürcistan vatandaşı için ne anlama geleceği üzerine açık bir öngörü ortaya koymalılar. Mart 2017’de Avrupa Komisyonu, Avrupa Birliği’nin geleceğine yönelik bir rapor yayımladı. Belge Avrupa Birliği’nin 2030’a kadar ki gelişme sürecini tarifliyor. Ancak doğu komşuları için herhangi bir katılım olasılığı öngörmüyor. Avrupa Komisyonu Batı Balkanlardan -Arnavutluk ve Kuzey Makedonya- aday ülkelerle katılım müzakereleri başlatmak konusunda gönülsüz. Bu haber Doğu Ortaklığı’nın Gürcistan ve diğer önde giden ülkelerine üyeliği zorlamaları için umut vermiyor. Yine de Gürcistan Cumhurbaşkanı Salome Zurabishvili, “gün, on yıllık başarılı bir ortaklıktan sonra, ilişkilerimize yeni bir yol çizme günüdür” diye bir ifade kullanıyor.[23] Gürcistan cumhurbaşkanı ayrıca AB liderlerine ve AB devlet başkanlarına katılım müzakerelerine plansız başlamak gibi sıra dışı bir çözüm önerdi. Ancak Gürcistan hükümetinin AB’ye girme arzusu ve Avrupa Birliği’nin genişleme konusundaki isteksizliği önceliklerin açıkça çatıştığını gösteriyor. Ayrıca Gürcistan hükümeti Birlik Anlaşması’nın uygulanmasına ilişkin açık bir ilerleme göstermek için çok çalışmalı;, özellikle de ülkenin yargısı ve üst kademe yolsuzluk ve bir dizi başka toplumsal konuda. Böyle bir çalışma sadece Gürcistan yasama merciinin Avrupa Birliği ile işbirliğinin önünü açmakla kalmaz aynı zamanda kabul edilen yasaların doğru biçimde uygulanmasını da güvenceye alır. Gürcistan hükümeti uzun vadeli politik planlama sürecine daha fazla konsantre olmalı ve daha ayrıntılı bir kâr zarar hesabı yapmalı.

AB üyeliği masada olmadığı için AB ve Gürcistan katılım sürecini başlatmayı, adını koymadan katılım paketindeki mümkün olan belgeleri sürece uyarlayarak ilerlemek üzerine düşünmeliler. EaP’in önde gelenlerine yapılabilecek öneri, Gürcistan, Ukrayna, Moldovya ve AB liderlerinin katılımıyla bir zirve örgütlemek olabilir. Konseye bu ülkelerin temsilcilerini gözlemci statüsüyle davet etmek ve AB’ye üye devletlerin çalışma grubunun toplantılarına katılımı da ayrıca yarar sağlayabilir. Bu tür girişimler AA’da yer alan ülkelere güven vereceği gibi söz konusu üç ülkeye açık politik mesaj olarak da değerlendirilebilir. AB bire bir katılım görüşmeleri yaptığı ülkelerle aynı yöntemi de uygulayabilir. Bunun anlamı Batı Balkan devletlerine yapıldığı gibi yıllık kapsamlı değerlendirme raporları çıkarmak. AB’nin Gürcistan’a bire bir katı şartlar koyarak, sorumluluklarını yerine getirmek konusunda doğru yolda tutmayı garanti altına alması gerekiyor. Bu şartlar ayrıca mali destekle ilişkilendirilmeli ve aza az kuralı (belirgin bir ilerleme olmadığında daha az para vermek) uygulanmalı.

Ayrıca AB ve Gürcistan en öncelikli durumda olan yasal inceleme prosedürünü başlatabilir böylece Gürcistan hükümeti AB yasamasını tanıyabilir (bu aynı zamanda EUAA uygulama sürecine paralel olarak da gerçekleştirilebilir), farklılıkları tanımlayabilir, AB’nin ulusal yasamasıyla uyum ve işbirliği sürecini öngören her bir fasıl için eylem planı hazırlayabilir. Bu EaP ülkelerine AB beklentileri açısından hitap edecek AB’nin genişleme isteği bu kadar sınırlıyken daha az zaman kaybına neden olacaktır. AB de enerji güvenliği ve çeşitliliği, demiryolu ve karayolu nakliyesinin güvenliği, aynı şekilde bunların bağlantılarının geliştirilmesi gibi büyük altyapı yatırımlarına ve kamu hizmetlerine, çevrenin korunmasına, suyun idaresine daha fazla yatırım yapmalı. İş diğer ortak ülkelerle dolaşım maliyetlerine ve dolaşım gümrüklerinin indirilmesine geldiğinde daha fazla ilerlemenin görünür olması gerekiyor. AB üye ülkeleriyle Gürcistan arasındaki para akışının artan hacmi göz önünde bulundurulduğunda tarafların Gürcistan’ın Avrupa Tek Ödeme Alanı’na  (SEPA)* katılmasını değerlendirmesi gerekiyor. Bu fikir, Polonya Dışişleri Bakanı’nın AB ve Birlik Anlaşması bulunan EaP ülkelerinin, gerektiğinde daha fazla işbirliği yaparak çevre, kimyasal güvenlik, dijital ve finansal piyasalarda sektörel işbirliklerini güçlendirmelerine ilişkin önerisine uygun adımlar içeriyor. [24]

Tüm bu saydıklarımız AA/DCFTA’nın getirdiği taahhütlerin uygulanmasına ve Gürcistan ile AB yasalarının uyumlulaştırılmasına ilişkin süreçle paralel olarak gerçekleştirilmeli. Bu uyum yasaları kâğıt üstünde kalmamalı. Tersine güçlü ve bağımsız devlet kurumlarıyla birlikte işleyen bir mekanizma oluşturmak gerekiyor. Gürcistan’ın bağımsızlığını kazandığından beri karşılaştığı en önemli engel hukuk düzeni bağımsız yargının olmayışı. Gürcistan’ın Avrupalılaşma süreci geri dönülemez değil ve Gürcistan sivil toplumu ile Avrupa Birliği hükümeti daha sorumlu bir çizgide tutmak açısından doğal ittifak konumundalar. Bunun gerçekleşmesi için AA/DCFTA’nın getirdiği taahhütlerin uygulanmasının daha yakından gözlemlenmesi ve EaP’ın Gürcistan’a bir başarı hikayesi için ihtiyaç duyması sebebiyle eksikliklerin göremezden gelinmemesi gerekiyor.  AB-Gürcistan birliği gündemi 2020’de bitiyor ve her iki taraf da kısa zamanda yeni bir belge üzerine görüşmelere başlamayı hedefliyor. AB bu süreçte katı, ölçülebilir göstergelerin ve açık kıstasların birlik gündemine dahil edilmesini güvenceye alabilir ve iş “fazlası için daha fazla” politikasına geldiğinde AB’nin daha katı olacağını kesinlikle göstermeli.