Kamu-Özel Ortaklığı (KÖO), bir yaklaşıma göre, hükümetler ve AB gibi kurumlar tarafından “özelleştirme” kelimesine daha “yumuşak” bir alternatif olarak kullanılmaya başlamıştır. “Kamu-özel sektör ortaklığı” gibi ifadeler daha fazla insanı ve işletmeyi tartışmaya katılmaya davet ediyor ve özel işletmelere kamu hizmeti sunumundan bir piyasa payı edinme imkânı sunuyor.”1
Bu nedenle olsa gerek 2007’de, sağlıkta KÖO uygulamaları için yapılan hukukî düzenlemeler sırasında özelleştirme iddialarını cevaplarken Sağlık Bakanı Recep Akdağ: “Yaptığımız iş özelleştirme değil. Vatandaşın daha kaliteli sağlık hizmeti alabilmesi için özel sektörün gücünden yararlanmaktır”2 diyordu. Ancak, özel sektör bu konuda daha açık sözlü, örneğin YASED’in raporunda “KÖO gelecekte yapılacak kamu yatırımlarının bugünden özelleştirilmesidir”3 deniyor.
Kimilerine göre ise “KÖO projelerini tamamen özelleştirme mantığı içinde değerlendirmek yanlış”, zira “özelleştirme sürecinde devlet kısmen ya da tamamen kamu hizmeti sunduğu alandan çekilip yerini özel sektöre bırakırken, KÖO projelerinde genellikle devlet ve özel sektör aynı alanda yer almakta ve bu alan içinde kamu ve özel sektörce üretilen hizmetler üzerinden bir uygulama olmaktadır”.4
Yiğit Karahanoğulları’na göre, KÖO modelini, bir özelleştirme modeli olarak değerlendirmek mümkünse de, “özelleştirmeler, kamusal mülkiyetteki üretim araçlarının (…) özel sermayeye kısmen ya da bütünüyle devredilmesi şeklinde gerçekleşmekte ve bu anlamda özelleştirmelerin hem kamunun elindeki mülklerin miktarıyla hem de toplumsal tepkilerle yani meşruiyetle belirlenen sınırları” olduğundan, “KÖO modelinin yaygınlaşmasının nedenlerinden biri de geleneksel haliyle özelleştirmelerin ekonomik ve politik sınırlarına yaklaşılmasıdır”. KÖO da özel sermayeye yeni bir kârlılık ve piyasa alanı açmaktadır, ancak “KÖO’nın farkı (…) kaynak transferi işleminin daha tesisler ortada yokken sözleşmeye bağlanması ve kamu ile özel arasındaki ticarî ilişkinin tesislerin yapım aşamasından başlayarak, işletilmesine ve nihayetinde kamuya devredilmesine kadar geçen son derece uzun bir sürece yayılmasıdır. (…) Oysa klasik özelleştirme modelinde kamu ile özel sermaye arasındaki ticarî ilişki bir seferde gerçekleşmektedir”.5
Süreli bir ilişki olduğu ve bütünüyle sermayeye devri söz konusu olmadığı için, yalnızca bu kritere bakarak KÖO’nun özelleştirme olmadığını söylemek, başta mülkiyet hakkının el değiştirmesinin siyasî pozisyon alışlara fazlasıyla bağlı olduğu ülkelerde pek geçerli olmayabilir. Özelleştirmeye mülkiyetin el değiştirmesi değil de daha geniş bir kapsamda bakar ve “iktisadî işleyişe sosyal ve iktisadî ihtiyaçlar kıstası yerine serbest piyasa mekanizmasının kıstaslarını farklı derecelerde de olsa hakim kılacak her çeşit politika devlet hizmetlerinin özelleştirilmesi kapsamına girmektedir”6 dersek, devlet hizmetlerinin finansmanı, üretimi, mülkiyet ve yönetimi, tekel ayrıcalığı benzeri çeşitli yönlerinin kısmen ya da tamamen özelleştirilebileceğini kabul edebiliriz.
Daha tarihsel bir yaklaşım, “üretim araçlarındaki gelişmeler, emek süreci örgütlenmesindeki yeni teknikler, emek gücünün nitelik değiştirmesi, sermaye birikiminin derinleşmesi, piyasanın sermayenin gerçekleşme (kârlılık) alanlarında yaratıcılığının zayıflaması ve sınıf mücadelelerindeki yengi ve yenilgiler, kamu hizmetleri alanı ile piyasa aktörleri arasındaki ilişkilerde yeni eklenmeler veya bu yeni eklenmelerin olanaklarını”7 yarattığını öne sürer.
AB’nin Green Paper’da KÖO’nun tanımı için çizdiği çerçeve oldukça geniştir. “KÖO kavramı genel olarak, kamu otoriteleri ile iş dünyası arasında bir hizmetin sunumu ya da bir altyapının finansmanı, yapımı, yenilenmesi, işletilmesi ya da bakımını amaçlayan bir işbirliği biçimine tekabül eder”.8
Bu anlamda KÖO, özelleştirmenin özel ve yeni bir biçimi olarak adlandırabilir. Kamu borçlanmasındaki sınırlılıklarla başedebilmeyi de kolaylaştırılan “yeni kamu işletmeciliği” anlayışıyla geliştirilen bir özelleştirme yöntemi olarak KÖO yeni bir hastane, okul, yol vb. inşa etmek ve sonra yıllarca onu işletmek, yatırımı telafi etmek ve tüm işletim boyunca ödemelerden kâr elde etmek üzere “kullanmayı” içerir.
KÖO iki şekilde yürüyebilir. Birincisi, imtiyaz anlaşmalarıdır ki, şirkete kullanıcı ödemelerinden ödeme yapılır -örneğin, su hizmetlerinde ya da paralı yollarda. İkincisi, özel finansman inisiyatifleri (PFI) anlaşmalarıdır. İngiltere’de sıkça başvurulan PFI’larda şirkete bir kamu otoritesi tarafından ödeme yapılır. İmtiyazlar yalnızca son kullanıcılardan ödeme alınıyorsa uygulanabilirken, PFI tipi KÖO herhangi bir kamu hizmetinde uygulanabilir.
Avrupa Komisyonu’nun “kurumsal KÖO” olarak adlandırdığı daha ileri bir KÖO modelinde, kamu hizmeti sunan ve kısmen kamusal otoriteye ve kısmen özel bir firmaya ait olan bir ortak teşebbüsün teşekkülü söz konusudur. Bu türden ortak teşebbüslerin belediyeyle de bir hizmet sunmak üzere sözleşmeleri olabilir -örneğin, İtalya, Macaristan ve Çek Cumhuriyeti gibi ülkelerde su hizmeti veren işletmeler kısmen belediyeye kısmen de özel firmalara aittir.
Özetle KÖO, devlet-piyasa karşıtlığını kuran araçsalcı bir bağlamdan ziyade, devletin fonksiyonlarının da değiştiği, şirketleştiği bir tür ortaklık biçiminde kavranmalıdır.
Türkiye’de KÖO
Türkiye’de KÖO’ya dönük hukukî düzenlemeler Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’ndaki tek maddelik değişiklikle başladı: “Kiralama karşılığı sağlık tesisi yaptırılması”. Temmuz 2006 tarihli “Sağlık Tesislerinin, Kiralama Karşılığı Yaptırılması ile Tesislerdeki Tıbbî Hizmet Alanları Dışındaki Hizmet ve Alanların İşletilmesi Karşılığında Yenilenmesine Dair Yönetmelik” ile kamu sağlık tesislerinin kiralama karşılığı yaptırılması ve tıbbî hizmet hariç hizmet ve alanların işletilmesi karşılığında yenilenmesi mümkün hale geldi. Ardından, Sağlık Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında kanun hükmünde kararnamede değişiklik yapılarak Haziran 2007’de, seçimlerden önceki son TBMM oturumunda Kamu Özel Ortaklığı Daire Başkanlığı ve İnşaat Onarım adı altında müstakil daire başkanlıkları kuruldu. 2011 seçimlerinden önceki son meclis oturumunda ise bir “torba kanun”la KÖO yöntemiyle yapılacak hastanelere taşınacak mevcut hastanelerin bina ve taşınmazlarının TOKİ’ye devri mümkün kılındı. Aynı yılın Nisan ayında Kayseri entegre sağlık tesisi için ihaleye girişildi. Bu modelle ilk elden 29 ilde şehir hastaneleri/sağlık kampüsleri kurulması hedeflendi. Şubat 2013’te Kamu Özel İşbirliği Modeli ile Tesis Yaptırılması, Yenilenmesi ve Hizmet Alınması Hakkında Kanun Tasarısı TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu’nda kabul edildi. Kamu-Özel Ortaklığı Daire Başkanlığı’nın internet sitesinden edinilen bilgilere göre, Aralık 2013 itibariyle, dördü yapım, dokuzu sözleşme aşamasında, üçü nihai teklif, biri teklif sürecinde, biri ön yeterlik ihalesi yapılmış, ikisi de ön yeterlilik ihale ilanına çıkmış toplam 20 adet sağlık projesiyle uygulama devam ediyor.9
Bu modelde gerekli finansmanı özel sektör konsorsiyumları sağlayacak, hastane binalarını ve tesisleri inşa edecek, bunları idarî açıdan yönetecektir. Devlet proje için gereken araziyi girişimciye bedelsiz temin edecek (Sağlık Hizmeti Temel Kanunu’nun Ek madde 7’nin 1. fıkrasına göre sözleşmeci kendi sahip olduğu taşınmaz üzerine de tesisleri yapabilmekte. Ancak, O. Karahanoğulları’nın da belirttiği gibi girişimcilerin Hazine’ye ait taşınmazların bedelsiz devrini tercih edecekleri açıktır)10, tıbbî personeli istihdam edecek, çekirdek sağlık hizmetini sağlayacaktır. Tesislerin inşa edilmesi ve alınan hizmetler karşılığında, devlet özel girişime 25 yıl süreyle kira ödeyecektir.
Devletin hem kira ödediği hem de bu binalarda verilen hizmetlerin bir kısmını şirketlerden satın aldığı bu modelde, özel firma üç yıl gibi kısa bir sürede yatırım bedelini tahsil etmekte, geri kalan 22 yıl boyunca ise, kira, hizmet bedeli, teşvik, indirim, muafiyet ve garanti adı altında pek çok gelir kalemi elde edebilmektedir.
Bu yatırım ve hizmet üretim modeline Türkiye’de öncelikle sağlık hizmetlerinde başvurulmakta, ancak ilerleyen yıllarda başta eğitim olmak üzere diğer kamu hizmetlerine de genişletilmesi beklenmektedir. Zira özelleştirilmesi zor alanlarda kullanılabilirliği yüksek ve bütçe yükünü zamana yayarak “hafifleten”, borçlanma sınırlarını aşma esnekliği sunan bir modeldir. Nitekim Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Kanunu’na sekiz fıkra eklenerek “yurt binası ve tesislerinin kiralama karşılığı yaptırılması” düzenlenmiştir. 2011 Eylül’ünde yürürlüğe giren kanun hükmünde kararnameyle KÖO ile kurulacak okulların da önü açılmış, eğitim kampüsleri oluşturulması mümkün kılınmıştır.
Özü itibariyle uzun süredir kullanılmakta olan yap-işlet-devret özelleştirme modeline benzemekle birlikte, bu yöntemle şirketlerin daha fazla kazanacağı öngörülebilir. Kamu temel hizmeti girişimcinin binasında sürdürdüğünden özel işletmeye kira ödemeye devam ediyor. Devlet hazine arazisini öncelikle 25-35 yıl arası süreler için şirketlere ücretsiz tahsis ediyor. Şirketler inşa ettikleri hastanenin her alanını işletiyor. Şirketlere bu süre boyunca hem bina kirası hem de bu “kamu hizmetleri” karşılığında hizmet bedeli ödeniyor. Şirketler hastanenin etrafında yapacakları kreşten kantine kadar tüm ticarî alanları da işleterek gelir elde ediyor. Temel hizmetin idarenin üretimine bırakılması, özel girişimciye kâr güvenceli kamu hizmeti mekânı ve yan hizmetleri yaratabilme imkânı sunuyor. Kamu hizmetinden yararlanırken mekâna bağlanmak zorunda olan kullanıcı kitlesinin büyüklüğü ile temel hizmetin üretilebilmesi için kullanılması gereken mal ve hizmetlerin genişliği ve vazgeçilmezliği özel girişimci için kâr güvencesi ve müşteri garantisi oluyor. Yanı sıra, hizmet ve mal alımları dahil olmak üzere KDV’den, damga vergisinden ve harçlardan muaf tutuluyor. Yatırım yapmak için aldıkları uluslararası kredilere tam Hazine garantisi sağlanıyor. Şirketleri hastaneleri orman alanına da yapabiliyor. Devlet hastanelerin yüzde 70 doluluk oranıyla çalışacağını yani “müşteriyi” garanti ediyor.
Modelin özel sektöre getirileri bununla da bitmiyor: Şehir hastanelerinin ya da eğitim kampüslerinin yapılacağı illerdeki tüm ikinci ve üçüncü basamak kamu sağlık kuruluşları, okullar kapatılarak kent merkezindeki rantı yüksek mekânlar özelleştirmeye açık hale getiriliyor.
Yolsuzluk ve KÖO
KÖO pek çok açıdan kamu maliyesinde ahlakî sorunlar yaratmaya uygun bir ortam yaratıyor. Öncelikle, büyük projeler olduklarından genellikle bir-iki teklif veren firma olmakta, bu da rekabeti zayıflatmaktadır. Oysa, rekabet özel firmaları davet etmenin en önemli avantajı olarak sunulmaktadır. Pek çok ülkede temel rekabet kurallarını çiğnedikleri ve hatta açıktan yolsuzluğa bulaştıkları için bir dizi KÖO iptal edilmiştir. Danimarka-Farum, Fransa-Villemandeur, Almanya-Frankfurt, Belçika-Flanders, son olarak Siemens’in kamu ihalelerine girmesinin yasaklandığı Brezilya örneklerini verebiliriz.11
KÖO’larda ciddi şeffaflık problemleri vardır. Ticarî gizlilik kaygısıyla özel ortağın önemli bilgileri kamudan saklaması problemin ana kaynağıdır. Şeffaflığın azalması nedeniyle KÖO’larda hesap verilebilirlik ciddi şekilde ortadan kalkabilir. Denetleme maliyetlerinin yüksekliği ve kamu ortağının özel sektör ortağını kontrol etmek için yeterli enstrüman ve kaynağa sahip olmaması durumu güçleştirmektedir. Çoğu durumda proje, işin kalitesi ve üretim maliyetleri konusunda özel sektör ortağı sürece daha fazla hakimdir.12
Price özel kesimin verimlilik artışı sağlayacağı varsayımının (ispat edilmemiş bir varsayımdır) tam rekabetçi piyasa ekonomisinde, iflasın da bir olasılık olarak gündemde olduğu koşullarda geçerli olabileceğini belirtmektedir. KÖO modelinde ise sözleşmelere konu olan projelerin çapı ve önemi çok büyüktür, bu yüzden başarısızlığa uğramasına hükümetlerin izin vermesi neredeyse imkânsızdır.13 Özel ortağın, finansal açıdan kötüye gittiğinde hükümetin kendisini destekleyeceğini bilmesi etik açıdan tehlike yaratır. Çünkü özel sektör ortağı, KÖO anlaşmasının maddeleri neyi içerirse içersin gerçekte riski üstlenmeyebileceğini bilmektedir.14
Yolsuzluk sürecin her aşamasında mümkündür. Şirketin seçiminde, ihale sürecinin objektif olup olmamasından başlayarak her aşama risk içerir. Karar vericilerin seçim kampanyasına katkıda bulunan şirketler, rüşvet ödeyen ya da yakın bağların olduğu şirketlerin seçilmesi gibi durumlar yaygındır. Yapılan işin kalitesinin denetlenmesi de benzeri riskler içerir. Şirket yetersiz malzeme ve alet kullanarak hizmetin düzeyini düşürebilir. Kalite kontrol sürecinin objektifliği pek çok durumda tartışma konusudur. Yetkililere ödeme yapmak sözleşmenin dayattığı kalite standartlarını tutturmak üzere yatırım yapmaktan daha ucuza gelebilir.
Özel yatırımcının temel hedefi kâr elde etmektir. Özel şirketler hükümetin onlara dayattığı maliyetleri düşürmenin yollarını arar. Örneğin, zaman firmalar için önemlidir. Dolayısıyla, özel girişimciler (inşaat izni gibi) çeşitli yetkiler elde etmekte gecikmelerden kaçınmak isterlerken, resmî yetkililer benzeri kararları aylarca erteleyebilir. Bu durumda, “işleri hızlandırmak” için rüşvet talep/arz edilebilir.
KÖO’lar yoluyla geliştirilen yatırım projelerinde bir diğer önemli faktör topraktır. Bir kalkınma projesinde toprağı kullanma maliyetlerini düşürmekle ilgili çeşitli yolsuzluk biçimleri olabilir. Örneğin, özel bir firmanın belli bir parseli yeniden değerlendirmeye dönük bir ilgisi olabilir, ancak toprağı satış fiyatından almaya ya da altyapıyı geliştirmek üzere yatırım yapmaya isteksiz olabilir. Bunun yerine yerel yetkililere rüşvet vererek toprağın satış fiyatını düşürmelerini ya da dönüştürülmesi hedeflenen bölgede altyapı geliştirmeye karar vermelerini sağlayabilir. Yine, bir arazinin kullanımıyla ilgili kararlar (imar kanunu gibi) yolsuzluğa konu olabilir. Toprağın tarım için mi yoksa ikamet ya da ticarî bölge olarak mı kullanılacağına yerel yetkililer karar verebilirler.
Bunların dışında, özel yatırımcılar hükümetçe kendilerine vergi, harç ya da düzenlemeler biçiminde yüklenen maliyetleri azaltmak ister. Hükümet yatırım yapmaya istekli firmalara sübvansiyon, vergi indirimi ya da kira almama gibi teşvikler uygulamakta karar verme hakkına sahiptir. Örneğin, hükümet özel bir firmaya bir yerin ya da bir hizmetin kullanımını bedelsiz devredebilir. Aynı şekilde, hükümet piyasanın altında faiz oranlarıyla krediye ulaşım sağlayabilir. Bütün bu durumlarda, firmalar farklı yolsuzluk biçimleri kullanarak malî teşvikleri elde etmeye ya da yatırım maliyetlerini düşürmeye çalışabilir.
Hükümetin “önemli kararlar üzerinde takdir hakkını elinde tutan pozisyonlardaki”15 yetkileri, bu takdir güçlerinin düzeyi ile yolsuzluğun maliyeti bağlantılıdır; “yetkililerin takdir hakkı ne kadar büyük ve firmaların seçenekleri ne kadar kısıtlı ise, yolsuzluğun maliyeti o kadar büyüktür”.16
Özetle, bu türden projeler diğer ihale süreçlerinde olduğu gibi pek çok yolsuzluk riskini taşır, ancak KÖO’da işlemin karmaşıklığı ve getirinin büyüklüğü nedeniyle risk artar. Zayıf inşa edilmiş sözleşmeler, yetersiz denetim, klientalizm bunların başlıca nedenidir.
1 G. A. Hodge, C. Greve (2007), “Public-Private Partnerships: An International Performance Review”, Public Administration Review 67 (3) , p. 545–558.
2 (2007), http://www.saglikaktuel.com/haber/saglikta-kamu-ozel-ortakligi-1557.htm
3 YASED (2012), “Türkiye sağlık sektörü raporu”, http://www.deloitte.com/assets/Dcom-Turkey/Local%20Content/Articles/YAS…
4 F. Yusufi-Yılmaz, D. Gültekin-Karakaş (2011) “Sağlıkta Kamu Özel Ortaklığı’nın Yapısal/Konjonktürel ve Türkiye’ye Özgü Nedenleri” Sağlık Alanında Kamu-Özel Ortaklığı Sempozyumu 6-7 Mayıs 2011, Türk Tabipleri Birliği Yayınları, s. 36.
5 Y. Karahanoğulları (2012), “Kamu Özel Ortaklığı Modelinin Mali Değerlendirmesi”, Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, Cilt 67, No. 2, s. 95-125.
a.g.e., s. 98
6 T. Arın (2013), “Devletin Hizmetlerinin Özelleştirilmesi ve Türkiye’de Yasal Çerçeve”, Kriz, Devlet, İktisat ve Sosyal Güvenlik Politikaları: Seçilmiş Yazılar içinde, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, s. 381.
7 O. Karahanoğulları,(2011), “Kamu Hizmetleri Piyasa İlişkisinde Dördüncü Tip: Eksik İmtiyaz (Kamu-Özel Ortaklığı”, Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, Cilt 66, No.3, s. 177-215.
8 AB, Green Paper, (2004) http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2004/com2004_0327en01.pdf
9 http://www.kamuozel.gov.tr/koo/?q=tr/ana-sayfa
10 O. Karahanoğulları, (2011), s. 187.
11 http://www.hurriyet.com.tr/ekonomi/25936732.asp
12 B. Raganelli ve G. Fidone (2007), “Public Private Partnerships and Public Works: Reducing Moral Hazard in a Competitive Market”, http://ssrn.com/abstract=996375
13 D. Price (2009), “Kamu-Özel Ortaklığının Faydası Net Değil”, http://www.euractiv.com.tr/6/interview/kamu-zel-sektre-ortaklnn-faydas-…
14 FCvN Fourie ve P. Burger (2000), “An economic analysis and assessment of public-private partnerships (PPPs)” South African Journal of Economics, 68(4), pp. 693-725, 722.
15 V. Tanzi (1998), “Corruption around the world: Causes, consequences, scope, and cures” IMF Staff Paper, http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/wp9863.pdf
16 S. Rose-Ackerman (1999), Corruption and government, Cambridge: Cambridge University.