Trump’ın Ticaret Savaşı ve Sonuçları: Türkiye’nin Durumu

Trump yönetiminin çıkardığı anlaşmazlıkların doğrudan hedefi ve sorumlusu olmayan Türkiye’nin durumuysa muallaktadır[1] Türkiye, Amerika gündeminde nispeten alt sıralarda yer almaktadır. Trump’ın başa geçmesinden sonra, Suriye’deki büyük kargaşa[2] haricinde, Türkiye nadiren gündemin başına yerleşmiştir[3]. Bu durumu ele alırken, Türkiye ve Meksika’nın bağımlı oldukları ticaret ortakları, AB ve ABD ile olan ilişkilerinin karşılaştırmalı analizini sunacağım. Trump’ın dış politikasının en somut sonuçlarını görebildiğimiz için ticarete odaklanmak yerinde olacaktır. Çin’le olan ticaret savaşının aksine, NAFTA’nın yeniden müzakere edilmesi söz konusu ilişkilerin şu anki şartlar altında nelere gebe olduğuna dair elle tutulur kanıtlar vermiştir. Bu sebeple, Trump’ın retoriği ya da gelecek projeleri/tasarımları yerine NAFTA müzakerelerine odaklanarak Meksika’nın ABD karşısındaki konumuyla Türkiye’nin AB karşısındaki konumunu karşılaştıracağım. Hem Meksika hem de Türkiye’deki ana endüstri kolu olan otomotiv endüstrisini ele alarak günümüz küresel ekonomisinde, Trump’ınkilere benzer ticaret politikalarının Türkiye üzerindeki etkilerini inceleyeceğim.

***

NAFTA 1 Ocak 1994’te yürürlüğe girdi. Her ne kadar Clinton yönetimi tarafından imzalanmış olsa da Kuzey Amerika’da ekonomik bir blok oluşturmaya yönelik müzakereler Reagan ve Bush yönetimleri zamanında başlamıştı. Teknik olarak, 1988 tarihli Kanada-ABD Serbest Ticaret Anlaşmasının genişletilmiş ve Meksika’nın da dâhil olmuş halidir. Anlaşma, Kuzey Amerika’da bir serbest ticaret bölgesi yaratarak o zamanın ekonomik bloklarına, örneğin AB ve Doğu Asya’ya karşı Kuzey Amerika’nın rekabet gücünü korumayı amaçlamıştır. Kârlı Amerikan pazarına gümrüksüz girebilme şansı çoğunlukla bölgenin içinde üretilen mallara tanınmıştı; bu da bölge dışında üretilen mallar için bir engel teşkil ediyordu. NAFTA’yla, Kuzey Amerika hem rekabetçi bir sanayi bölgesi hem de kârlı bir pazar olarak kalmıştır; bu, en çok da yerel üretim oranına dayanan karmaşık bir sistem oluşturulması[4] sonucunda mümkün olmuştur.

Bu anlaşmanın, Meksika’nın cari açığı üzerindeki olumlu etkisi muazzam olmuştur. 1994’te Meksika ve ABD arasındaki ticaret hacmi yaklaşık 89 milyar ABD doları, Meksika’nın cari açığı da 1,3 milyar ABD dolarıydı. 2017’deyse iki ülke arasındaki toplam ticaret hacmi 557 milyara çıktı ve Meksika 71 milyar dolar cari fazla verdi[5]. Bu yüksek ticaret fazlası, Meksika ekonomisinin baştan aşağı dönüşümü sayesinde gerçekleşmiştir. Meksika, özellikle sanayi sektöründe ihracat amaçlı doğrudan yabancı yatırımın odağı olmuştur. Sanayi ürünlerinin toplam ihracattaki payı 1970’lerde %32,1 iken bu rakam 2000 ile 2014 arasında %78,7’ye çıkmıştır. Meksika’nın küresel değer zincirleriyle entegrasyonu kuvvetlendikçe toplam veriler olağanüstü rakamlara ulaşmış ancak katma değer büyüme oranı düşmüş (bu oran 1997-2014 arasında yıllık %2,11 iken 1950-1981 arasında yıllık %7,12 ölçülmüş), işgücü verimliliği ise artış göstermemiştir (de Souza ve Gómez-Ramírez, 2018).

NAFTA’dan önce Meksika’nın otomotiv sanayi nispeten az gelişmiş olup 1,1 milyon adet üretim hacmine sahipti. İthal ikameci sanayi döneminde tasarlanıp 1970’lerdeki krizlerle tekrar düzenlenmiş olan otomotiv üretimi iç pazar ve ihracat arasında bölünür. Meksika’nın bir yerel otomotiv markası üretme çabaları sonuçsuz kalınca sektör, tamamen yabancı üreticilerin tekeline girmiştir (Traub-merz, 2017). NAFTA sonrasında Meksika’nın ihracatı hızla artmış ve otomotiv üretim hacmi yıllık 3,5 milyon adete ulaşmıştır. Şu anda üretimin %80’i ihraç edilmekte olup ihracatın da %80’i ABD’ye yapılmaktadır. Başka bir deyişle, Meksika otomotiv üretiminin %60’ı Amerikan pazarı içindir. Son 20 yıldaki bu büyük değişim, sadece GM, Ford, Chrysler (şimdiki Fiat-Chrysler ortaklığı, FCA) gibi ABD menşeli üreticilerin yaptıkları doğrudan yabancı yatırımlarla değil, ABD pazarına gümrüksüz girmek isteyen Alman ve Japon üreticilerin katkılarıyla da gerçekleşmiştir.

Bu kalkınma modeliyle Meksika, ihracat yapmak için tercih edilen bir üretim noktası olmuştur. Hızla artan yatırımlarla Meksika, ticaret ortakları (özellikle ABD) karşısında yukarıda belirtilen ticaret fazlalarını verebilmiş ancak kendi büyüme dinamiklerini sürdürebilen özerk ve çeşitlendirilmiş bir ekonomi kuramamıştır. Trump NAFTA’nın yeniden müzakeresini önerdiğinde ABD’ye olan bağımlılığın önemi açığa çıkmıştır. Trump yönetimi yukarıda belirtilen yerel üretim oranını %75’e çıkarmak için baskı yapıp, her bir yolcu arabasının en az %40’ının, hafif ticari araçlarınsa en az %45’inin saat başı asgari 16 dolar ücret alan işçiler tarafından üretilmesi gerektiğini öngören yeni bir işgücü katkı payı kuralını müzakere ettiğinde Meksika’nın kabullenmek dışında bir seçeneği yoktu. Bu iki hükümle Meksika’nın ABD’ye ihraç ettiği arabaların %30’u gümrüksüz ticaretten faydalanamamakta, Meksika otomotiv sanayii yeniden yapılanmaya zorlanmaktadır.

Ancak, Trump’ın neden ısrarla NAFTA’yı yeniden müzakereye açmak istediği sorusunu henüz yanıtlamadık. Neticede, kendinden önceki başkanın ya da 2016 seçimindeki rakibinin gündeminde bu konuya pek yer verilmemişti. Meksika neden Trump’ın ticaret karşıtı retoriğinin merkezine yerleşmişti? Bu, eşzamanlı gelişen iki dinamikle açıklanabilir. NAFTA artık ekonomik ve siyasi/ideolojik açıdan sürdürülebilir değildi. Ekonomik açıdan, NAFTA 1980’lerin sonu ve 1990’ların başına, Çin’in tamamen olmasa da nispeten etkisiz bir aktör olduğu döneme aitti. NAFTA, Almanya önderliğindeki Avrupa’yla Japonya önderliğindeki Doğu Asya karşısında Kuzey Amerika’nın yerini belirlemesini sağlamıştır. Ancak Çin’in, özellikle Dünya Ticaret Örgütüne katıldıktan sonra kayda değer bir güce dönüşmesi, dinamikleri ve dolayısıyla ABD’nin önceliklerini değiştirmiştir.

Diğer taraftan, NAFTA, krizlerin damga vurduğu 1970’lerden bu yana yoğun baskı altında olan II. Dünya Savaşı sonrası ABD ekonomik düzenini daha da istikrarsızlaştırmıştır. Düşük ücretli bir üretim merkezinin ortaya çıkışı üretimi sınırın güneyine kaydırma tehdidine dönüşmüş ve bu da Kuzey Amerika üretim sanayiindeki işgücü koşullarını olumsuz etkilemiştir (Dinçer, 2016). Sonuçta, NAFTA ile ticaret yanlısı olan Demokrat Parti hâkimiyeti ciddi bir biçimde sarsılmış, Trump’ın “Rust Belt” bölgesinde popüler olmasının yolu açılmıştır. Her ne kadar Trump seçimi tüm ülke çapında kıl payıyla kazanmış olsa da bu, ancak “Rust Belt” bölgesinin eğiliminin değişmesiyle mümkün olmuştur (Meko, Lu ve Gamio, 2016). NAFTA’nın sürdürülebilirliğinin önündeki bu iki engel ABD ve Meksika’yı bir çıkmaza sokmuştur. Meksika karşısında kozunu kullanan Trump yönetimi ülkenin aleyhine şartlar öne sürdü, bunun sonucunda Meksika üretim sanayiinin yeniden yapılanması kaçınılmaz olacaktır.

Bu tarihsel dönem çerçevesinde, Türkiye’nin küresel ekonomik ve politik ortamdaki yerini nasıl belirleyebiliriz? Trump’ın ticaret politikaları yeni bir yapıyı mı temsil etmektedir, eğer öyleyse, bunun Türkiye için sonuçları ne olacaktır? Bu karşılaştırmanın katkısının önemli olduğunu düşünmekteyim. Büyük farklılıklara rağmen, Türkiye’nin ekonomisi de Meksika gibi, büyük ölçüde ihracata dayalıdır, özellikle de AB’ye yapılan ihracata. 31 Aralık 1995’te Gümrük Birliğine dâhil olmasıyla beraber Türkiye de Meksika’nınkine benzer bir ticaret artışından faydalanmıştır. Ancak ABD ve Kanada’dan gelen doğrudan yabancı yatırımlarının merkezi olan Meksika’nın aksine Türkiye, AB’nin yatırım merkezi olmadığı için AB karşısında ticaret açığı vermeye devam etmiştir. Ancak yine de Türkiye’nin toplam ticaret hacmi katlanarak büyümeye devam etmiş ve AB bir numaralı ihracat ve ithalat ortağı olmuştur. Türkiye ve AB arasındaki ticaret hacminin toplam değeri 1995 yılında 30 milyar dolar iken bu rakam 2017 yılında 154 milyar avroya ulaşmıştır (Türkiye 14 milyar avro açık vermektedir)[6]. Gümrük Birliği, AB ile olan ticaret hacmini artırmanın yanı sıra Türk ekonomisini çeşitli politikalar aracılığıyla yapılandırmıştır, örneğin “gümrük modernizasyonu, ticaretteki teknik engellerin kaldırılması, rekabet politikası, fikri mülkiyet hakları ve ticaret politikası araçları (Aytuğ, Kütük, Oduncu ve Togan, 2017, s. 420).”

Gümrük Birliğine kabulünden sonra Türkiye’nin otomotiv sanayii, tıpkı Meksika örneğinde olduğu üzere, büyük bir değişim geçirdi. 1968’de başlayan ikinci 5 yıllık kalkınma planındaki öncelikli sektörlerden biri olması dolayısıyla Türkiye otomotiv sanayii, 1960’lı yıllarda büyük ölçekli kamu desteğiyle gelişmeye başlamıştı. Ancak 1990’ların ortasına gelindiğinde Türkiye’de sadece, yolcu arabası üreten (Renault ve Fiat’ın yerel ortaklarla işlettiği) iki montaj fabrikasıyla kamyon ve otobüs üretimi yapan küçük ölçekli bazı tesisler bulunmaktaydı. Fakat Gümrük Birliği’nin gelecek vaat ediyor olması Türkiye’nin AB’ye yapılacak ihracatlar için düşük maliyetli bir üretim merkezine dönüşmesini sağladı. Toyota, Hyundai, Honda ve son olarak Ford, 1990’ların ikinci yarısında bu imkanı değerlendirmek için Türkiye’ye geldiler. Otomotiv sanayii belli bölgelerde kümelenen bir yapıya sahip olduğu için bu yeni üretim tesislerinin açılması ve varolan tesislerin üretim kapasitesinin artması büyük bir oto yan sanayiinin de gelişmesini sağlamıştır.

Bu dönemde her iki ülkenin de toplam üretim kapasitesi katlanarak artmıştır. Bunun sonucunda Meksika ve Türkiye dünya otomotiv üretiminde 7. ve 14. sıraya yerleşmişlerdir. Hatta Birleşik Krallık’ın Brexit yüzünden çektiği sıkıntılar, Türkiye’ye bu yolda daha da ileri gitme şansı vermektedir. Ancak iki ülke de, doğrudan yabancı yatırımlar, teknoloji aktarımı ve pazarlara erişim konularında halen bağımlı bir yapıya sahiptirler. 2018’de başlayan ekonomik çalkantı Türkiye’yi derinden etkilemiş; halihazırda küçük olan iç pazarı daha da daraltıp ihracata olan bağımlılığı artırmıştır.

Meksika ve Türkiye’nin karar verme süreçlerinde söz sahibi olmamaları sorunların daha da artmasına yol açmaktadır. Meksika’nın zaten oldukça gergin olan işçi-işveren ilişkileri (Marinaro, 2018), yerel eyaletlerin yatırım çekme yarışında cömert kamu sübvansiyonlarını kullanma eğilimleri, uzun dönemde politika oluşturmayı güçleştirecektir. Bu dar görüşlülük ve dolayısıyla NAFTA’nın yeniden müzakere sürecinde ABD’nin dayattığı yeni koşullar, ihracat pazarlarına olan bağımlılığı daha da artırmaktadır. Türkiye’deki işçi-işveren ilişkileri Meksika’daki kadar umutsuz olmasa da 2015’teki bir dizi denetimsiz grev, muhalif fikirleri bastırmak için otomotiv sanayiinin yanında yer alan hükümetin baskısıyla karşılaştı. Bir yıl sonra Danıştay, yerel mahkemelerin aksi yönde karar vermesine rağmen, sözleşmelerin iptalinin yasal olduğunu onaylamıştır.[7]

Bu istikrarsızlığa başka bir boyut ekleyen de, Türkiye’nin ana ihracat pazarı olan Avrupa’nın zaten durgun olan otomobil piyasasının bir daralma dönemine girmesi olmuştur. Örneğin yakın zamanda Ford, para kaybeden Avrupa işletmelerini geniş çaplı bir revizyona tabi tutacağını duyurmuştur (Gibbs, 2018). Bunun, yaklaşık 10 bin işçiyi istihdam eden Türkiye’deki büyük Ford tesislerine doğrudan bir etkisi olup olmayacağı kesin değildir ancak 2017 yılı itibariyle Türkiye’nin en büyük ihracatçısı Ford olduğu için önemli bir endişe konusu olduğu kesindir.[8] Türkiye’nin yerli bir marka oluşturmaya yönelik çabaları henüz somut bir sonuç vermemiştir ve şu anki ekonomik çalkantı nedeniyle tamamen durdurulmasa da askıya alınmış gibi görünmektedir.

Türkiye, hem en büyük ihracat pazarı[9]  hem de yabancı dış yatırım kaynağı[10] olduğu için AB’ye bağımlı olsa da aralarındaki ilişki Meksika ve ABD arasındaki ilişkiden oldukça farklıdır. Öncelikle, Washington’ın aksine Brüksel, bir aktör ve karar verici olarak kendi içinde bölünmektedir. Bu bölünmenin sorumlusu, AB içindeki ayrılıklar olduğu kadar, Almanya’nın, Fransa ve İtalya gibi ülkelerin aleyhine ortaya koyduğu (otomotiv sanayii de dahil olmak üzere) bölgesel sanayi merkezi olma iddiasıdır. Alman araba üreticilerinin Türkiye’ye benzer bir bölgesel üretim üssü olan Doğu Avrupa’ya da yayılması işleri daha karmaşık bir hale sokmaktadır, zira Türkiye bir çok bölgesel rakiple yarış halindedir.

Ancak, Gümrük Birliği hüküm ve koşullarının müzakeresiyle daha fazla imtiyaz talep edilmesi[11] veya ihtiyaç duyulan sermayeye erişim için yerel ekonominin yeniden düzenlenmeye zorlanması halinde Türkiye Meksika’yla aynı durumda olacaktır. Az gelişmiş yerel teknolojisi, sınırlı sermaye birikimi ve malları için pazar bulma arayışı Türkiye’yi, NAFTA müzakeresine benzer büyük ölçekli dış faktörler olmadan da yeterince zorlamaktadır. Dünyada düşük enflasyonun yaşandığı bir dönemde, Türkiye’de yüzde 25’ten fazla devalüasyon ve yüksek enflasyon gerçekleşmesi bunu doğrulamaktadır. Türk parasının değer kaybetmesi ihracatın lehine olmakla beraber Türk otomotiv sanayiinin ara mal ithalatına bağımlı olması artan ihracat kapasitesinin olumlu etkisini azaltmaktadır. Aynı zamanda, satın alma gücünün düşmesiyle beraber iç pazarın da daralması dış pazarlara olan bağımlılığı artırmaktadır. Türkiye’nin rekabet gücünü baltalayan diğer bir husus da, AB’nin yapmak isteyeceği ikili ticaret anlaşmalarında söz sahibi olmamasıdır. Örneğin AB ve Güney Kore arasında yapılacak bir serbest ticaret anlaşmasında Türkiye pazarı Gümrük Birliği dolayısıyla Güney Kore mallarına açılabilir ancak bunun tersi ve Güney Kore pazarına erişim hakkı Türkiye için uygulanmaz.

Bu kemikleşmiş eşitsizlik ve yukarıda anlattığım birbiriyle ilintili çeşitli boyutlar, Türkiye gibi ülkeleri bilhassa kırılgan kılmaktadır. Tıpkı Meksika gibi Türkiye de düşük sermaye birikimli, yabancı teknoloji ve pazarlara bağımlı bir ülke olup karar verme süreçlerinde de kontrol sahibi değildir. Bunun sonucunda, çatışmalı işçi-işveren ilişkileriyle yetersiz çevre standartlarından faydalanmak ve özel işletmelere daha fazla kamu desteği sağlamak Türkiye için bir zorunluluk olabilir.

Kaynakça

Aytuğ, H., Kütük, M. M., Oduncu, A. ve Togan, S. (2017). Twenty Years of the EU-Turkey Customs Union: A SyntheticControl Method Analysis. Journal of Common Market Studies, 55(3), 419–431.

Barber, T. (2018, May 30). Turkey and EU reset sights on improved customs deal. Financial Times. https://www.ft.com/content/29579bae-4317-11e8-97ce-ea0c2bf34a0b

Center for Automotive Research. (2018). Meet the New NAFTA. Ann Arbor. https://www.cargroup.org/meet-the-new-nafta/

Daily Sabah. (18 Kasım 2018). Over 70 pct of Turkey’s foreign investments from Europe in 16 years. Daily Sabah. https://www.dailysabah.com/economy/2018/11/19/over-70-pct-of-turkeys-fo…

de Souza, J. P. A. ve Gómez-Ramírez, L. (2018). The paradox of Mexico’s export boom without growth: A demand-side explanation. Structural Change and Economic Dynamics, 47, 96–113. https://doi.org/10.1016/j.strueco.2018.08.001

Dinçer, E. M. (2016). The Reindustrialization of the U.S.: An Ethnography of Auto Workers in the Industrial Rust Belt. Cornell University.

Gibbs, N. (Aralık 2018). Ford begins European restructuring with management shakeup. The Automotive News. https://europe.autonews.com/automakers/ford-begins-european-restructuri…

Kemal Kirişçi ve Onur Bülbül. (2017). The EU and Turkey need each other. Could upgrading the customs union be the key? https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2017/08/29/the-eu-and-t…

Marinaro, P. (2018). We Fight Against the Union! An Ethnography of Labor Relations in the Automotive Industry in Mexico. In M. Atzeni ve I. Ness (Der.), Global Perspective on Workers’ and Labour Organizations. Basingstoke: Palgrave MacMillan.

Meko, T., Lu, D. ve Gamio, L. (2016). How Trump won the presidency with razor-thin margins in swing states. The Washington Post. Washington D.C. https://www.washingtonpost.com/graphics/politics/2016-election/swing-st…

Traub-merz, R. (2017). The Automotive Sector in Emerging Economies : Industrial Policies, Market Dynamics and Trade Unions, Trend & Perspectives in Brazil, China, India, Mexico and Russia. (R. Traub-Merz, Ed.). Berlin: Friedrich Ebert Stiftung.