Kamu-özel ortaklıkları: Yolsuzluğun faunası - Yayınlar

 Kaynak: www.akparti.org.tr 

Kamu-Özel Ortaklığı
(KÖO), bir yaklaşıma göre, hükümetler ve AB gibi kurumlar tarafından
“özelleştirme” kelimesine daha “yumuşak” bir alternatif olarak kullanılmaya
başlamıştır. “Kamu-özel sektör ortaklığı” gibi ifadeler daha fazla insanı ve
işletmeyi tartışmaya katılmaya davet ediyor ve özel işletmelere kamu hizmeti
sunumundan bir piyasa payı edinme imkânı sunuyor.”1

Bu nedenle olsa gerek 2007’de, sağlıkta KÖO
uygulamaları için yapılan hukukî düzenlemeler sırasında özelleştirme
iddialarını cevaplarken Sağlık Bakanı Recep Akdağ: “Yaptığımız iş özelleştirme
değil. Vatandaşın daha kaliteli sağlık hizmeti alabilmesi için özel sektörün
gücünden yararlanmaktır”2 diyordu. Ancak, özel sektör bu konuda daha
açık sözlü, örneğin YASED’in raporunda “KÖO gelecekte yapılacak kamu
yatırımlarının bugünden özelleştirilmesidir”3 deniyor.

Kimilerine göre ise “KÖO projelerini tamamen
özelleştirme mantığı içinde değerlendirmek yanlış”, zira “özelleştirme
sürecinde devlet kısmen ya da tamamen kamu hizmeti sunduğu alandan çekilip
yerini özel sektöre bırakırken, KÖO projelerinde genellikle devlet ve özel
sektör aynı alanda yer almakta ve bu alan içinde kamu ve özel sektörce üretilen
hizmetler üzerinden bir uygulama olmaktadır”.4

Yiğit
Karahanoğulları’na göre, KÖO modelini, bir özelleştirme modeli olarak
değerlendirmek mümkünse de, “özelleştirmeler, kamusal mülkiyetteki üretim
araçlarının (…) özel sermayeye kısmen ya da bütünüyle devredilmesi şeklinde
gerçekleşmekte ve bu anlamda özelleştirmelerin hem kamunun elindeki mülklerin
miktarıyla hem de toplumsal tepkilerle yani meşruiyetle belirlenen sınırları”
olduğundan, “KÖO modelinin yaygınlaşmasının nedenlerinden biri de geleneksel
haliyle özelleştirmelerin ekonomik ve politik sınırlarına yaklaşılmasıdır”. KÖO
da özel sermayeye yeni bir kârlılık ve piyasa alanı açmaktadır, ancak “KÖO’nın
farkı (…) kaynak transferi işleminin daha tesisler ortada yokken sözleşmeye
bağlanması ve kamu ile özel arasındaki ticarî ilişkinin tesislerin yapım
aşamasından başlayarak, işletilmesine ve nihayetinde kamuya devredilmesine
kadar geçen son derece uzun bir sürece yayılmasıdır. (…) Oysa klasik
özelleştirme modelinde kamu ile özel sermaye arasındaki ticarî ilişki bir
seferde gerçekleşmektedir”.5

Süreli bir ilişki
olduğu ve bütünüyle sermayeye devri söz konusu olmadığı için, yalnızca bu
kritere bakarak KÖO’nun özelleştirme olmadığını söylemek, başta mülkiyet
hakkının el değiştirmesinin siyasî pozisyon alışlara fazlasıyla bağlı olduğu
ülkelerde pek geçerli olmayabilir. Özelleştirmeye mülkiyetin el değiştirmesi
değil de daha geniş bir kapsamda bakar ve “iktisadî işleyişe sosyal ve iktisadî
ihtiyaçlar kıstası yerine serbest piyasa mekanizmasının kıstaslarını farklı
derecelerde de olsa hakim kılacak her çeşit politika devlet hizmetlerinin
özelleştirilmesi kapsamına girmektedir”6 dersek, devlet hizmetlerinin
finansmanı, üretimi, mülkiyet ve yönetimi, tekel ayrıcalığı benzeri çeşitli
yönlerinin kısmen ya da tamamen özelleştirilebileceğini kabul edebiliriz.

Daha tarihsel bir
yaklaşım, “üretim araçlarındaki gelişmeler, emek süreci örgütlenmesindeki yeni
teknikler, emek gücünün nitelik değiştirmesi, sermaye birikiminin derinleşmesi,
piyasanın sermayenin gerçekleşme (kârlılık) alanlarında yaratıcılığının
zayıflaması ve sınıf mücadelelerindeki yengi ve yenilgiler, kamu hizmetleri
alanı ile piyasa aktörleri arasındaki ilişkilerde yeni eklenmeler veya bu yeni
eklenmelerin olanaklarını”7 yarattığını öne sürer.

AB’nin Green Paper’da
KÖO’nun tanımı için çizdiği çerçeve oldukça geniştir. “KÖO kavramı genel
olarak, kamu otoriteleri ile iş dünyası arasında bir hizmetin sunumu ya da bir
altyapının finansmanı, yapımı, yenilenmesi, işletilmesi ya da bakımını
amaçlayan bir işbirliği biçimine tekabül eder”.8

Bu anlamda KÖO,
özelleştirmenin özel ve yeni bir biçimi olarak adlandırabilir. Kamu
borçlanmasındaki sınırlılıklarla başedebilmeyi de kolaylaştırılan “yeni kamu
işletmeciliği” anlayışıyla geliştirilen bir özelleştirme yöntemi olarak KÖO
yeni bir hastane, okul, yol vb. inşa etmek ve sonra yıllarca onu işletmek,
yatırımı telafi etmek ve tüm işletim boyunca ödemelerden kâr elde etmek üzere
“kullanmayı” içerir.

KÖO iki şekilde
yürüyebilir. Birincisi, imtiyaz anlaşmalarıdır ki, şirkete kullanıcı
ödemelerinden ödeme yapılır -örneğin, su hizmetlerinde ya da paralı yollarda.
İkincisi, özel finansman inisiyatifleri (PFI) anlaşmalarıdır. İngiltere’de
sıkça başvurulan PFI’larda şirkete bir kamu otoritesi tarafından ödeme yapılır.
İmtiyazlar yalnızca son kullanıcılardan ödeme alınıyorsa uygulanabilirken, PFI
tipi KÖO herhangi bir kamu hizmetinde uygulanabilir.

Avrupa Komisyonu’nun
“kurumsal KÖO” olarak adlandırdığı daha ileri bir KÖO modelinde, kamu hizmeti
sunan ve kısmen kamusal otoriteye ve kısmen özel bir firmaya ait olan bir ortak
teşebbüsün teşekkülü söz konusudur. Bu türden ortak teşebbüslerin belediyeyle
de bir hizmet sunmak üzere sözleşmeleri olabilir -örneğin, İtalya, Macaristan
ve Çek Cumhuriyeti gibi ülkelerde su hizmeti veren işletmeler kısmen belediyeye
kısmen de özel firmalara aittir.

Özetle KÖO,
devlet-piyasa karşıtlığını kuran araçsalcı bir bağlamdan ziyade, devletin
fonksiyonlarının da değiştiği, şirketleştiği bir tür ortaklık biçiminde
kavranmalıdır.

Türkiye’de KÖO

Türkiye’de KÖO’ya dönük hukukî düzenlemeler Sağlık
Hizmetleri Temel Kanunu’ndaki tek maddelik değişiklikle başladı: “Kiralama karşılığı
sağlık tesisi yaptırılması”. Temmuz 2006 tarihli “Sağlık Tesislerinin, Kiralama
Karşılığı Yaptırılması ile Tesislerdeki Tıbbî Hizmet Alanları Dışındaki Hizmet
ve Alanların İşletilmesi Karşılığında Yenilenmesine Dair Yönetmelik” ile kamu
sağlık tesislerinin kiralama karşılığı yaptırılması ve tıbbî hizmet hariç
hizmet ve alanların işletilmesi karşılığında yenilenmesi mümkün hale geldi.
Ardından, Sağlık Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında kanun hükmünde
kararnamede değişiklik yapılarak Haziran 2007’de, seçimlerden önceki son TBMM
oturumunda Kamu Özel Ortaklığı Daire Başkanlığı ve İnşaat Onarım adı altında
müstakil daire başkanlıkları kuruldu. 2011 seçimlerinden önceki son meclis
oturumunda ise bir “torba kanun”la KÖO yöntemiyle yapılacak hastanelere
taşınacak mevcut hastanelerin bina ve taşınmazlarının TOKİ’ye devri mümkün
kılındı. Aynı yılın Nisan ayında Kayseri entegre sağlık tesisi için ihaleye
girişildi. Bu modelle ilk elden 29 ilde şehir hastaneleri/sağlık kampüsleri
kurulması hedeflendi. Şubat 2013’te Kamu Özel İşbirliği Modeli ile Tesis
Yaptırılması, Yenilenmesi ve Hizmet Alınması Hakkında Kanun Tasarısı TBMM Plan
ve Bütçe Komisyonu’nda kabul edildi. Kamu-Özel Ortaklığı Daire Başkanlığı’nın
internet sitesinden edinilen bilgilere göre, Aralık 2013 itibariyle, dördü
yapım, dokuzu sözleşme aşamasında, üçü nihai teklif, biri teklif sürecinde,
biri ön yeterlik ihalesi yapılmış, ikisi de ön yeterlilik ihale ilanına çıkmış
toplam 20 adet sağlık projesiyle uygulama devam ediyor.9

Bu modelde gerekli
finansmanı özel sektör konsorsiyumları sağlayacak, hastane binalarını ve
tesisleri inşa edecek, bunları idarî açıdan yönetecektir. Devlet proje için
gereken araziyi girişimciye bedelsiz temin edecek (Sağlık Hizmeti Temel
Kanunu’nun Ek madde 7’nin 1. fıkrasına göre sözleşmeci kendi sahip olduğu
taşınmaz üzerine de tesisleri yapabilmekte. Ancak, O. Karahanoğulları’nın da
belirttiği gibi girişimcilerin Hazine’ye ait taşınmazların bedelsiz devrini
tercih edecekleri açıktır)10, tıbbî personeli istihdam edecek, çekirdek
sağlık hizmetini sağlayacaktır. Tesislerin inşa edilmesi ve alınan hizmetler
karşılığında, devlet özel girişime 25 yıl süreyle kira ödeyecektir.

Devletin hem kira
ödediği hem de bu binalarda verilen hizmetlerin bir kısmını şirketlerden satın
aldığı bu modelde, özel firma üç yıl gibi kısa bir sürede yatırım bedelini
tahsil etmekte, geri kalan 22 yıl boyunca ise, kira, hizmet bedeli, teşvik,
indirim, muafiyet ve garanti adı altında pek çok gelir kalemi elde
edebilmektedir.

Bu yatırım ve hizmet üretim
modeline Türkiye’de öncelikle sağlık hizmetlerinde başvurulmakta, ancak
ilerleyen yıllarda başta eğitim olmak üzere diğer kamu hizmetlerine de
genişletilmesi beklenmektedir. Zira özelleştirilmesi zor alanlarda
kullanılabilirliği yüksek ve bütçe yükünü zamana yayarak “hafifleten”,
borçlanma sınırlarını aşma esnekliği sunan bir modeldir. Nitekim Yüksek Öğrenim
Kredi ve Yurtlar Kurumu Kanunu’na sekiz fıkra eklenerek “yurt binası ve
tesislerinin kiralama karşılığı yaptırılması” düzenlenmiştir. 2011 Eylül’ünde
yürürlüğe giren kanun hükmünde kararnameyle KÖO ile kurulacak okulların da önü
açılmış, eğitim kampüsleri oluşturulması mümkün kılınmıştır.

Özü itibariyle uzun
süredir kullanılmakta olan yap-işlet-devret özelleştirme modeline benzemekle
birlikte, bu yöntemle şirketlerin daha fazla kazanacağı
öngörülebilir. Kamu temel hizmeti girişimcinin binasında sürdürdüğünden
özel işletmeye kira ödemeye devam ediyor. Devlet hazine arazisini öncelikle
25-35 yıl arası süreler için şirketlere ücretsiz tahsis ediyor. Şirketler inşa
ettikleri hastanenin her alanını işletiyor. Şirketlere bu süre boyunca hem bina
kirası hem de bu “kamu hizmetleri” karşılığında hizmet bedeli ödeniyor.
Şirketler hastanenin etrafında yapacakları kreşten kantine kadar tüm ticarî
alanları da işleterek gelir elde ediyor. Temel hizmetin idarenin üretimine
bırakılması, özel girişimciye kâr güvenceli kamu hizmeti mekânı ve yan
hizmetleri yaratabilme imkânı sunuyor. Kamu hizmetinden yararlanırken mekâna
bağlanmak zorunda olan kullanıcı kitlesinin büyüklüğü ile temel hizmetin
üretilebilmesi için kullanılması gereken mal ve hizmetlerin genişliği ve
vazgeçilmezliği özel girişimci için kâr güvencesi ve müşteri garantisi oluyor.
Yanı sıra, hizmet ve mal alımları dahil olmak üzere KDV’den, damga vergisinden
ve harçlardan muaf tutuluyor. Yatırım yapmak için aldıkları uluslararası
kredilere tam Hazine garantisi sağlanıyor. Şirketleri hastaneleri orman alanına
da yapabiliyor. Devlet hastanelerin yüzde 70 doluluk oranıyla çalışacağını yani
“müşteriyi” garanti ediyor.

Modelin özel sektöre
getirileri bununla da bitmiyor: Şehir hastanelerinin ya da eğitim kampüslerinin
yapılacağı illerdeki tüm ikinci ve üçüncü basamak kamu sağlık kuruluşları,
okullar kapatılarak kent merkezindeki rantı yüksek mekânlar özelleştirmeye açık
hale getiriliyor.

Yolsuzluk ve KÖO

KÖO pek çok açıdan kamu maliyesinde ahlakî
sorunlar yaratmaya uygun bir ortam yaratıyor. Öncelikle, büyük projeler
olduklarından genellikle bir-iki teklif veren firma olmakta, bu da rekabeti
zayıflatmaktadır. Oysa, rekabet özel firmaları davet etmenin en önemli avantajı
olarak sunulmaktadır. Pek çok ülkede temel rekabet kurallarını çiğnedikleri ve
hatta açıktan yolsuzluğa bulaştıkları için bir dizi KÖO iptal edilmiştir.
Danimarka-Farum, Fransa-Villemandeur, Almanya-Frankfurt, Belçika-Flanders, son
olarak Siemens’in kamu ihalelerine girmesinin yasaklandığı Brezilya örneklerini
verebiliriz.11

KÖO’larda ciddi
şeffaflık problemleri vardır. Ticarî gizlilik kaygısıyla özel ortağın önemli
bilgileri kamudan saklaması problemin ana kaynağıdır. Şeffaflığın azalması
nedeniyle KÖO’larda hesap verilebilirlik ciddi şekilde ortadan kalkabilir.
Denetleme maliyetlerinin yüksekliği ve kamu ortağının özel sektör ortağını
kontrol etmek için yeterli enstrüman ve kaynağa sahip olmaması durumu
güçleştirmektedir. Çoğu durumda proje, işin kalitesi ve üretim maliyetleri
konusunda özel sektör ortağı sürece daha fazla hakimdir.12

Price özel kesimin
verimlilik artışı sağlayacağı varsayımının (ispat edilmemiş bir varsayımdır)
tam rekabetçi piyasa ekonomisinde, iflasın da bir olasılık olarak gündemde
olduğu koşullarda geçerli olabileceğini belirtmektedir. KÖO modelinde ise
sözleşmelere konu olan projelerin çapı ve önemi çok büyüktür, bu yüzden
başarısızlığa uğramasına hükümetlerin izin vermesi neredeyse imkânsızdır.13
Özel ortağın, finansal açıdan kötüye gittiğinde hükümetin kendisini
destekleyeceğini bilmesi etik açıdan tehlike yaratır. Çünkü özel sektör ortağı,
KÖO anlaşmasının maddeleri neyi içerirse içersin gerçekte riski
üstlenmeyebileceğini bilmektedir.14

Yolsuzluk sürecin her
aşamasında mümkündür. Şirketin seçiminde, ihale sürecinin objektif olup
olmamasından başlayarak her aşama risk içerir. Karar vericilerin seçim
kampanyasına katkıda bulunan şirketler, rüşvet ödeyen ya da yakın bağların olduğu
şirketlerin seçilmesi gibi durumlar yaygındır. Yapılan işin kalitesinin
denetlenmesi de benzeri riskler içerir. Şirket yetersiz malzeme ve alet
kullanarak hizmetin düzeyini düşürebilir. Kalite kontrol sürecinin objektifliği
pek çok durumda tartışma konusudur. Yetkililere ödeme yapmak sözleşmenin
dayattığı kalite standartlarını tutturmak üzere yatırım yapmaktan daha ucuza
gelebilir.

Özel yatırımcının temel
hedefi kâr elde etmektir. Özel şirketler hükümetin onlara dayattığı maliyetleri
düşürmenin yollarını arar. Örneğin, zaman firmalar için önemlidir. Dolayısıyla,
özel girişimciler (inşaat izni gibi) çeşitli yetkiler elde etmekte
gecikmelerden kaçınmak isterlerken, resmî yetkililer benzeri kararları aylarca
erteleyebilir. Bu durumda, “işleri hızlandırmak” için rüşvet talep/arz
edilebilir.

KÖO’lar yoluyla
geliştirilen yatırım projelerinde bir diğer önemli faktör topraktır. Bir
kalkınma projesinde toprağı kullanma maliyetlerini düşürmekle ilgili çeşitli
yolsuzluk biçimleri olabilir. Örneğin, özel bir firmanın belli bir parseli
yeniden değerlendirmeye dönük bir ilgisi olabilir, ancak toprağı satış
fiyatından almaya ya da altyapıyı geliştirmek üzere yatırım yapmaya isteksiz
olabilir. Bunun yerine yerel yetkililere rüşvet vererek toprağın satış fiyatını
düşürmelerini ya da dönüştürülmesi hedeflenen bölgede altyapı geliştirmeye
karar vermelerini sağlayabilir. Yine, bir arazinin kullanımıyla ilgili kararlar
(imar kanunu gibi) yolsuzluğa konu olabilir. Toprağın tarım için mi yoksa
ikamet ya da ticarî bölge olarak mı kullanılacağına yerel yetkililer karar
verebilirler.

Bunların dışında, özel
yatırımcılar hükümetçe kendilerine vergi, harç ya da düzenlemeler biçiminde
yüklenen maliyetleri azaltmak ister. Hükümet yatırım yapmaya istekli firmalara
sübvansiyon, vergi indirimi ya da kira almama gibi teşvikler uygulamakta karar
verme hakkına sahiptir. Örneğin, hükümet özel bir firmaya bir yerin ya da bir
hizmetin kullanımını bedelsiz devredebilir. Aynı şekilde, hükümet piyasanın
altında faiz oranlarıyla krediye ulaşım sağlayabilir. Bütün bu durumlarda,
firmalar farklı yolsuzluk biçimleri kullanarak malî teşvikleri elde etmeye ya
da yatırım maliyetlerini düşürmeye çalışabilir.

Hükümetin “önemli
kararlar üzerinde takdir hakkını elinde tutan pozisyonlardaki”15
yetkileri, bu takdir güçlerinin düzeyi ile yolsuzluğun maliyeti bağlantılıdır;
“yetkililerin takdir hakkı ne kadar büyük ve firmaların seçenekleri ne kadar
kısıtlı ise, yolsuzluğun maliyeti o kadar büyüktür”.16

Özetle, bu türden
projeler diğer ihale süreçlerinde olduğu gibi pek çok yolsuzluk riskini taşır,
ancak KÖO’da işlemin karmaşıklığı ve getirinin büyüklüğü nedeniyle risk artar.
Zayıf inşa edilmiş sözleşmeler, yetersiz denetim, klientalizm bunların başlıca
nedenidir.