On üç ilde büyükşehir belediyesi ve yirmi altı ilçe kurulmasıyla ilgili yeni Büyükşehir Belediye Yasası (BBY) 6 Aralık 2012 tarihinde Resmî Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe girdi. Büyükşehir Belediye Yasası kamu yönetiminin işleyişinde ve yerel yönetimlerin yapısında çok önemli değişiklikler getiriyor. Peki, yeni yasa ne diyor, ana hatlarıyla bakalım.
Kırsal kesim dahil toplam nüfusu 750 binden fazla olan iller büyükşehir belediyesine dönüştürülmüştür. 14 il büyükşehir olmuştur. 34 yeni ilçe kurulmuştur. Büyükşehir sınırı il mülkî sınırı olmuştur. Büyükşehir olan illerde kırsal kesimdeki tüm köyler mahalle statüsüne geçirilmiştir. Belediye kurulabilmesi için daha önce 2 bin olan asgarî nüfus şartı 5 bine çıkarılmıştır. Bu koşulları yerine getiremediği için 1591 belde belediyesi kapatılmış ve mahalle statüsüne geçirilmiştir. Kırsal kesimde büyükşehir belediyesinin mahallelerine dönüşen tüm köylerden beş yıl süresince Belediye Kanunu gereğince alınması gereken tüm vergi, harç ve katılım paylarının alınmaması karara bağlanmıştır. Tüzel kişilikleri kaldırılan tüm belde ve köylerin mevcut personelleri, taşınır ve taşınmazları, alacakları ve borçları, iş makineleri ve diğer taşıtları bağlı bulundukları il ya da ilçe belediyelerine aktarılmıştır. İl Özel İdareleri kapatılmıştır.
Büyükşehir belediyelerinin olduğu illerde yatırım, teşvik, bakım, onarım, acil yardım, afet, rehberlik, denetim ve merkezî idarenin taşrada yapacağı işleri yapmakla sorumlu Yatırım İzleme ve Koordinasyon Merkezleri kurulmuştur. Bu merkezlerin başkanlığını vali ya da vali adına vali yardımcısı yapabilmektedir.
Değişiklikler ne anlama geliyor?
Yerel yönetimlerin başlangıç noktası olan muhtarlıklar açısından bakıldığında yeni yasayla birlikte köy muhtarlıkları mahalle muhtarlıklarına dönüştürülmüştür. Bu değişiklik önemlidir; zira köy muhtarlıklarının yetki, sorumluluk ve işleyiş açısından kentlerdeki mahalle muhtarlıklarına göre belli farklılıkları bulunmaktadır. Köy muhtarlıkları tüzel kişiliğe sahip oldukları için bağış alabilir, dava açabilir, taşınır ve taşınmaz gayrimenkul edinebilir, belli kamu arazilerinin (ormanlar, mera alanları, sulak araziler) köy halkı tarafından kullanılması için resmî izin alabilirler. Köy muhtarlıkları köy evi kurabilir, burada köyün temel sorunlarını tartıştırabilir ve köyün sosyal ve kültürel hayatına katkıda bulunabilirler. Oysa mahalle muhtarlıklarında bu tür yetkilerin çoğu bulunmamaktadır. Yeni BBY ile birlikte köy muhtarlıklarının tüm taşınmazları, alacakları ve borçları bağlı bulundukları ilçeye devredilecektir. Orman köyleri hariç tüm köylerin tüzel kişilikleri sona erecektir. Ayrıca, nüfusu yeterli olmadığı için kapatılan belde belediyelerinin de tüzel kişilikleri sona erecek, mahalle muhtarlığına dönüştürülecek ve tüm taşınır taşınmazları, alacakları ve borçları bağlı bulundukları ilçe ya da büyükşehir belediyesine devredilecektir.
Burada en kritik nokta tüzel kişiliklerini yitirecek kimi köylerin ve beldelerin sahip olduğu taşınmazların değeridir. Zira başta turizmin geliştiği Ege ve Akdeniz gibi bölgeler olmak üzere, büyük kentlerin hinterlandı içerisinde yer alan kimi belde ve köylerin sahip olduğu taşınmazların çok değerli olduğu aşikârdır. Özellikle TOKİ ve kentsel dönüşüm uygulamaları sonucu kamu arsa stoklarının sınırlarına ulaşıldığı bir dönemde ekonomik değeri olan bu arsaların inşaat sektörü odaklı gelişen sermaye kesimine aktarılması söz konusu olabilir.
Yeni yasayla birlikte kırsal kesimin tüm altyapı işleri (yollar, kanalizasyon, yeşil alanlar, otopark hizmetleri) büyükşehir belediyesine verilmektedir. Diğer taraftan, alt belediyelerin hazırlayacağı imar çalışmalarının büyükşehir belediye meclisinde onaylanması gerekmektedir. İlçe ve büyükşehir belediyelerinin yapacağı tüm kentsel dönüşüm projeleri ise Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ve Bakanlar Kurulu’nun onayı alındıktan sonra hayata geçirilebilecektir. Bu düzenlemeyle zaten yetkileri oldukça sınırlı olan ilçe belediyeleri ile büyükşehir belediyeleri merkezî otoriteye bağımlı hale getirtilmektedir. Dahası Çevre ve Şehircilik Bakanlığı imarla ilgili düzenlemelerde büyükşehir belediyesinin üzerinde bir yetkiye sahiptir. Bakanlık, Büyükşehir Belediye meclisini aşarak merkezden belli imar düzenlemelerini yapabilir hale getirilmiştir. Bu da yerelleşme ve demokratikleşme açısından son derece sorunlu bir noktadır. Bu düzenlemeler merkezî yönetimleri yerel yönetimlere göre daha etkili ve güçlü hale getirmektedir.
Bir diğer önemli nokta ise Yatırım İzleme ve Koordinasyon Merkezleri’nin (YİKM) kurulmasıdır. YİKM yetki ve sorumluluk açısından devletin yerel düzeydeki örgütlenmesini temsil etmektedir. Buna göre, genel bütçe vergi gelirlerinin yüzde 0.25’inin aktarılacağı YİKM, büyükşehir olan bir ilin vilayet sınırları içerisindeki yeraltı ve yerüstü tüm kaynakların, kamuya ait taşınmazların ve orman vasfını yitirmiş olan alanların kullanımı konusunda yetkilendirilmiştir. YİKM merkezin taşrada yapacağı işleri yapmakla yetkili bir kurum olarak valinin başkanlık edeceği (vali isterse bir vali yardımcısını başkanlık için görevlendirebilir) bir kurum olarak kurulmuştur. YİKM’nin merkezin taşradaki güçlü bir yapılanması olarak faaliyet göstereceği yasayla tanımlanmıştır. Tüm büyükşehirlerde kurulacak olan YİKM’ler bakanlığa bağlı uzman kişilerden oluşan bir örgütsel yapıdır. YİKM tüm kırsal kesimlerde yatırım, teşvik, afet, rehberlik ve denetim gibi oldukça genel kavramlarla tanımlanmış süper yetkili merkezler olarak faaliyet göstereceklerdir. Örneğin, YİKM büyükşehir belediyesi olan tüm illerin kırsal kesimlerinde termik santrallerin kurulması, termik santraller için gerekli olan yeraltı kaynaklarının kullanılma açılması ya da baraj ve göllerin bu tür amaçlarla kullanılması konusunda tek yetkilidir. Bu konuda büyükşehir belediyesine herhangi bir yetki ya da görev verilmemiştir. Merkezî yönetim adına bu tür yatırımları yöneten YİKM’ler Türkiye’nin gündeminde olan nükleer santrallerin yapılmasını onaylayabilir, HES’lere (Hidroelektrik santralleri’ne) izin verebilir, altın-gümüş ve benzeri maden işletmelerine ruhsatlarını sağlayabilir ve demir cevheri, linyit, bor ve benzeri yeraltı ve yerüstü kaynakların kullanımını yatırımcılara kiralayabilir ya da satabilir. Ayrıca, YİKM’ler zeytinlik alanlar, akarsu boyları, göl kenarları, ormanlık vasfını kaybetmiş arazileri, su havzaları ve meralar gibi alanları yatırımcılara açabilir. YİKM’in karar alma süreçleri tamamıyla merkezîdir ve yerelde gerek belediyelerin ve gerekse sivil toplum kuruluşlarının katılımını sağlayan bir düzenleme yoktur. Kısacası, kırsal kesimin her türlü altyapı ve yol gibi maliyet açsından oldukça yüksek olan ağır işleri büyükşehir belediyesine verilirken, kırsal kesimde ekonomik değeri olabilecek yatırımları ile ilgili projelendirme, yetkilendirme, ruhsat verme, hazine arazilerinin değerlendirilmesi gibi stratejik konular YİKM yetkisine bırakılmıştır. YİKM büyükşehir olan her ilde valileri birer süper valiye dönüştürebilecek yetkileri beraberinde getirmektedir. Süper vali karşısında yerel yönetimler, kent konseyleri ve sivil toplum kuruluşları daha da yetkisiz ve etkisiz hale getirilmektedir. Yerel örgütsel yapıların karar alma süreçlerinin dışında bırakıldığı böyle bir düzenlemede örgütsüz kitlelerin kararlara nasıl ve ne şekilde katılabileceği konusunda yasada ilgili bir madde yoktur.
BBY ile kırsal kesimde köylülerden beş yıl vergi alınmaması konusu da son derece sorunludur. Zira beş yıldan sonra ekonomik durumu zaten sıkıntıda olan köylülerin bu vergileri nasıl ve ne şekilde ödeyebileceği de belirsizdir. İçme ya da sulama amaçlı yeraltı sularını kullanan köylüler beş yıl sonra belediyeye su parası ödemek zorunda kalacaklardır. Ayrıca, köylülerin en küçük bir hayvan barınağı için bile belediyeden imar izni almaları gerekecek ve bu süreçte çeşitli masraflar yapmak zorunda kalacaklardır. Diğer taraftan, yol ve kanalizasyonla ilgili belediyelerin talep edeceği katkı payı adındaki ödemeleri yoksul köylülerin nasıl yapabileceği de belirsizdir.
BBY ile 34 yeni ilçe kuruldu. Kimi büyük kentlerin ilçelerinde sınır değişiklikleri oldu. Gerek yeni ilçe kurulması konusu gerekse büyükşehir sınırları içerisindeki ilçelerin sınırlarının değiştirilmesi konusu o bölgede yaşayanlara sorulmadan, ilgili meslek odaları ve sivil toplum kuruluşlarının görüşleri alınmadan yapıldı. İstanbul’da Şişli ve Sarıyer ile Ankara’da Yenimahalle ve Çankaya ilçelerinin sınırlarında yapılan değişikliklerin yerel hizmetlerin etkili dağıtımından çok, seçimlerde dengeleri değiştirmek amacıyla yapıldığı görülmektedir. Ankara’da Yenimahalle ilçesi sınırları içinde yer alan Çayyolu’ndaki mahalleler Çankaya ilçesine bağlanmıştır. Çayyolu önemli ölçüde iktidara yakın olmayan seçmen profiline sahiptir. Böylece, Yenimahalle ilçesinin yerel seçimlerde iktidar partisi tarafından kazanılmasının yolu büyük ölçüde açılmıştır. Benzer şekilde, Şişli belediye sınırları içerisinde yer alan Ayazağa, Maslak ve Huzur mahalleleri de Sarıyer’e bağlanmıştır. Kentin çok önemli bir konut ve ticaret gelişim bölgesi ve finans merkezi o bölgeye nispeten uzak olan Sarıyer belediyesi sınırlarına dahil edilmiştir. İstanbul’un akciğeri sayılabilecek Belgrad Ormanları da aynı bölgede bulunmaktadır. Bu bölgede inşaat sektörünün önde gelen firmaları çok büyük ölçekli projeleri her türlü çevre riskine rağmen hayata geçirmektedir. İstanbul’un kuzeyinde meydana gelen bu vahşi yapılaşma bölgede yer alan ormanlık alanları, doğal yaşamı ve su havzalarını tehdit etmektedir.
BBY önemli ölçüde merkezî otoritenin yetki alanını genişleten, buna karşın yerel yönetimlerin, sivil toplum kuruluşlarının ve örgütsüz kitlelerin karar alma süreçlerine katılımını önemli ölçüde daraltan bir özelliğe sahiptir. BBY yasası şeffaflık ve hesap verebilirlik ilkeleri açısından da sıkıntılı görülmektedir. Hesap sorma ve şefafflık ile ilgili kent konseyleri gibi yerel düzeyde sivil toplum kuruluşlarına herhangibir fonksiyon verilmemiştir.
Avrupa Konseyi tarafından 1985’te yerel yönetimlerin merkezî yönetimlerden özerkliğini elde etmesine yönelik olarak imzaya açılan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartnamesi’ni Türkiye 1988’de birkaç maddeye çekincelerini koyarak kabul etmiştir; 1993 Nisan ayından itibaren kabul edilen kısımlar Resmî Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. Yerel yönetimleri yetkilendiren ve onlara idarî ve malî açıdan özerk hareket imkânları sağlayan konularda Türkiye’nin şerh koyduğu 7 madde ve 10 paragraf bulunmaktadır. Türkiye’nin bu maddelere şerh koymasının asıl nedeni yerel düzeydeki bu tür düzenlemelerin Kürtlerin özerklik kazanmalarına vesile olacağı kaygısı olmuştur.
Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın “Yerel Yönetim Sınırlarının Korunması” başlığını taşıyan 5. maddesinde “Yerel yönetimlerin sınırlarında, mevzuatın elverdiği durumlarda, mümkünse bir referandum yoluyla ilgili yerel topluluklara önceden danışılmadan değişiklik yapılamaz” ifadesi yer almaktadır. Oysa kapatılan beldelerde böylesi bir referanduma gidilmemiştir. Yerel Yönetimler Özerklik Şartnamesi’nde temel amaç yerinden yönetim, demokrasi ve katılımcılık olarak belirlenmiştir. Türkiye bu ilgili maddelere onay vermesine rağmen, yeni çıkan yasa merkezî otoritenin yerel yönetimler üzerinde gücünü artıran düzenlemeleri içermektedir. Bu konuda da devlet yerel düzeyde demokratik katılımı tercih etmek yerine, kendisini yetkili ve karar verici olarak görmüştür.
Kent çalışmalarının öncü isimlerinden Henri Lefebvre kent hakkı kavramını, kentlerde yaşayan herkesin kente ait haklarının neler olduğunu bilme ve kentle ilgili karar alma süreçlerine katılma hakkı olarak tanımlıyor. Kent hakkı kentlerde yaşayan mağdur kesimlerin (kadınların, yaşlıların, çocukların, yoksulların, cinsel yönelimleri sonucu dışlananların, engellilerin vd.) daha iyi bir yaşam, daha iyi bir konut, daha iyi bir sağlık, daha iyi bir eğitim, yaşanabilir bir çevre ve kentsel yönetime katılma gibi haklarını güvence altına almayı öngörüyor. Yeni BBY’nin kentte ve kırsal kesimde yaşayanların bu tür haklarının geliştirilmesi konusunda herhangi bir açılımı bulunmamaktadır.
David Harvey ise kent hakkı kavramını daha da geliştirerek, bu hakkın kişisel değil, daha çok ortak bir hak olduğunu öne sürmüştür. Harvey kentlerde yaşayanların kent kaynaklarına, uygun yol ve yöntemlerle ulaşmalarını önemser. Ancak, Harvey için asıl önemli olan, kentte yaşayanların bu kaynakları demokratik olarak kullanarak kenti değiştirebilme imkânına sahip olabilmeleridir. Türkiye açısından bakıldığında benzer bir talebin kırsal kesimde yaşayanlar için de geçerli olduğunu söylemek mümkün. Ancak, yeni yasa köy muhtarlıklarının ve kapatılan belde belediyelerin tüzel kişiliklerine son verdiği için yerelde yaşayanların karar alma süreçlerine katılımını önemli ölçüde engellediği görülmektedir. Yeni çıkan yasayla, büyükşehire uzakta yaşayan kırsal kesimdekilerin kendilerini ilgilendiren kararlara nasıl katılabileceği son derece belirsizdir. İlçeleri temsilen büyükşehir belediye meclisinde görev yapacak meclis üyesi dışında buralarda yaşayanların hak ve hukukunu koruyacak bir mekanizma kalmamıştır. İlçeyi temsil eden meclis üyeleri demokratik katlımı ne ölçüde sağlayabilir? Bu da son derece belirsizdir.
Yasanın en eksik tarafı yasa tasarısı taslak halindeyken kamuoyunda hiç tartışılmamış olmasıdır. Dahası, taslak metne ulaşmak isteyen ilgili sivil toplum kuruluşları, meslek odaları ve üniversiteler yasa meclisten çıkıncaya kadar metne kesinlikle ulaşamamıştır. Bir diğer sorun ise yerel yönetimlerin en temel ilkesi olan “ihtiyaç duyulan hizmetin mümkün olan en yakın yerden temin edilmesi” anlayışının yok sayılmasıdır. Kırsal kesimde köylerin ve kimi beldelerin tüzel kişiliklerinin kapatılmasıyla birçok hizmet için ihtiyaç duyanlarla o hizmeti veren kuruluşlar arasındaki mesafe daha da artmıştır.
Sonuç olarak, YBB yerel yönetimleri merkezî otorite karşısında daha da güçsüz hale getirmiştir. YBB merkezi taşraya göre güçlendiren, örgütlü olsun ya da olmasın kitlelerin karar alma süreçlerine katılımını sınırlayan, kentle ve kırsal kesimle ilgili önemli projelerde yetkiyi merkezî otoriteye aktaran düzenlemelerden oluşmaktadır. YBB yasasını taşrada devlet kurumlarının yeniden yapılanması ve yerel yönetimlerde yeni bir merkezîleştirilme olarak değerlendirmek mümkündür.
Kaynakça
Avrupa Konseyi http://www.avrupakonseyi.org.tr/antlasma/aas_122.htm (25.10.2013)
Harvey, David, Sosyal Adalet ve Şehir, Metis Yayınları, İstanbul, 2003.
Lefebvre, Henri, The Right to the City, Gary Bridge, Sophie Watson (eds.), The Blackwell City Reader, 2002.
Resmi Gazete http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2012/12/20121206-1.htm (25.10.2013)
---------------------------------------------
Prof. Dr. Nadir Suğur,
Sosyoloji alanında lisans eğitimini Ankara Üniversitesi’nde, doktora çalışmasını İngiltere’de University of Bristol’de tamamladı. 1995’ten bu yana Anadolu Üniversitesi Sosyoloji Bölümü’nde öğretim üyesi olarak çalışmaktadır. Kentleşme, göç, yoksulluk ve endüstri ilişkileri üzerine çalışmaları bulunmaktadır. Halen Eskişehir Kent Konseyi başkanlığı görevini yürütmektedir.