Tunus’un göçmen politikası: Demokratikleşmenin muğlak sonuçları

Yarım yüzyıllık otoriter yönetimin ardından Tunus 2011 Ocak’ından itibaren demokratik dönüşüm sürecine girdi. Başlangıçta göçmenlikle devrim arasında doğal bir bağlantı söz konusuydu: 2011 başında Tunus’un güvenlik aygıtı ve sınır kontrolleri darmadağın hale gelince genç Tunusluların ülke dışına göçü hızla arttı, İtalya sahillerine ulaşan Tunuslu sayısı 28 bini bulurken, 2000-2010 döneminde bu sayı yılda yaklaşık 1700 civarındaydı.[i] Aynı dönemde yüzbinlerce göçmen işçi ve Libyalı aile, Libya’daki iç savaş nedeniyle Güneydoğu Tunus’a geçti; bu hareketlilik daha küçük ölçekte de olsa bugün de sürüyor.

Demokratikleşme sadece göçmen hareketliliğini etkilemedi, Tunus’ta göçmen politikalarının tartışılma ve karara bağlanma biçimlerini de köklü biçimde yeniden şekillendirdi. Devrimin ardından parlamentoda 18 koltuk yurtdışına göç etmiş Tunuslulara ayrılırken, Tunus’un yurtiçi ve yurtdışı göç politikalarını yönetmek ve koordine etmek üzere Göçmenlik ve Yurtdışındaki Tunuslular Devlet Bakanlığı kuruldu. Güney Tunus’a yönelik göçmen ve mülteci hareketliliğine müdahale etmek için acil önemler alındı ve ülkedeki mevcut göçmen hukukunu revizyondan geçirme, mülteci yasasını detaylandırma ihtiyacı konusunda tartışmalar başladı. Bunlara paralel olarak artan politik özgürlükler sivil eylemleri görülmedik ölçüde teşvik etti.[ii] Bu bağlamda, Bin Ali iktidarında dışlanan ve haklarından mahrum edilen göçmenlere yönelik politikaların iyileştirilmesi, genç Tunus demokrasisi ve onun insan hakları idealleri açısından kritik bir sınav oldu.

Ne var ki, ilk baştaki dinamizme rağmen daha fazla hak temelli politika talepleri, sonrasında göçmen haklarının artışını içerecek denli genişlemedi. Dış göç ve diaspora politikaları Tunus’un gelişme gündeminde merkezi bir yer tutmaya devam etse de, 2011’den bu yana Tunuslu göçmenler için değişen çok az şey var. Göçmenlerin daha fazla hak talepleri, göçü azaltmaya, geri dönüşleri artırmaya dayalı Avrupa güvenlik çıkarlarıyla hâlâ çatışma halinde. Bunun yanı sıra, göç-terörizm rabıtası hem Tunusluların hem de Avrupalıların dilinden düşmezken, kullanılan bu dil Akdeniz’in iki yakasındaki güvenlikçi yaklaşımları daha da güçlendirmiş durumda.[iii]

Mültecilere ilişkin yasa tasarısını genişletme ve hak temelli bir ulusal göçmen stratejisi gibi göçmenlik konusundaki ilk reform girişimleri, 2013’te bir dizi politik suikast, sınır komşusu Libya ile yükselen tansiyon ve süregiden ekonomik kargaşa nedeniyle kesintiye uğradı.[iv] Sonuç olarak, siyasete yön verenler göçmenliği depolitize ettiler ve siyaset gündeminden çıkardılar. Hayata geçirilen söz konusu göçmen politikası değişiklikleri gayriresmî kaldı ya da belli sayıda göçmen gruplarıyla sınırlı kaldı.[v]

Nihayetinde, Tunus’un otoriter dönemden miras kalan –ülkeye girişi ve oturumu sınırlayan- göçmen rejiminin özünde bir değişiklik olmadı. Tunus’un demokratikleşmesi bağlamında göç konusuna güvenlikçi yaklaşımlardaki bu ısrar nasıl açıklanabilir?

Kamu politikalarını meşrulaştırmanın önemi

Öncelikle, demokratik dönüşüm Tunus’ta politik meşruiyetin dayanaklarını baştan sona yeniden şekillendirdi. Bin Ali döneminde göç politikası, esasen uluslararası desteği güvence altına alarak otoriter rejimi güçlendirmenin ve nüfus denetimini artırmanın bir aracıydı.[vi] 2011’den sonra Tunuslu politik liderler kararlarını seçmenler nezdinde meşrulaştırma ihtiyacı duymaya başladılar. Ne var ki, demokratik meşrulaştırma ülke dışına göçlerde başka, ülke içine göçlerde başka işliyordu: Ülke dışına göçlerde çatışan yerel talepler ile uluslararası talepler arasında mekik dokumak gerekirken, ülke içine göçlerde halkın değişik kesimlerinin görüşlerini dikkate almak gerekiyordu.   

Tunus’taki politikacılar açısından dış göçe ilişkin olarak halkın talebi açık ve netti: Göçmenlerin haklarını korumak ve genişletmek. Ocak 2011’deki gösterilerde, göçmen hakları ve yurtdışından siyasete katılım, devrimin en temel talepleriydi gerçekten de.[vii] Ayrıca, solcu ve İslamcı politik şahsiyetlerin 2011’den sonra sürgünden dönmesi, göçmen deneyimlerini Tunus hükümetinin içine taşırken göçmen haklarını da politik gündemin en tepesine yerleştirdi. Ancak halkın söz konusu talebi, Avrupa’da göçmenlerin dışlanması ve güvenlik sorunu olarak algılanmasına ilişkin süregiden politik baskılarla çatışıyor.[viii] Bu nedenle politika yapıcılar Tunus’u demokratikleştirirken, özgüveni artan sivil toplumun talepleri ile göçmenliğe yönelik uluslararası insafsız kısıtlama talepleri arasında sıkışıp kalmış durumda. Yerel ve dış güçlerin çıkarları arasındaki bu kördüğüm, son on yıldır Tunus’ta işbaşına gelen hükümetlerin halkın taleplerini  hayata geçirmelerini ve göçmen haklarını genişletme politikalarını gerçekleştirmelerini zora soktu.

Ülke içine göç konusunda ise Tunuslu politika yapıcılar halkın dış göçle ilgili talepleriyle çelişen istemleriyle karşı karşıya kaldılar. Bir yanda demokratikleşme sivil toplum aktivizmi için alan açtı ve ayrımcılığa uğradığını düşünen göçmenlerin eşitlik talep etmesini mümkün kıldı.[ix] Öte yandan, geçmişte kamusal alanda bastırılan ırkçı duyguları açığa çıkardı ve farklılıkları nedeniyle kendini tehlike alında hisseden Tunusluların korkularını dillendirmesini mümkün kıldı.[x] Bu çelişkili talepler karşısında siyasi liderler ülke içine göç mevzusunu bilinçli biçimde politik gündemin dışına çıkardılar. Göçmen yanlısı sivil toplum aktivizmine, demokrasiye katkı sağlamak şöyle dursun, vatanseverlik barındırmayan ve geleceğe yönelik olarak toplumsal kutuplaşma riski taşıyan bir politika rolü biçildi. [xi]Pek çok kişinin gözünde Tunus hükümeti öncelikle kendi yurttaşlarıyla, sıkboğaz eden ekonomi ve güvenlik sorunlarıyla ilgilenmeliydi.

Sivil toplum aktivizmi sadece iki konuda, insan ticareti ve ırkçı ayrımcılık konusunda daha fazla korunma sağlanmasını, Ağustos 2016 ile Ekim 2018 arasında peş peşe çıkarılan yasalar aracılığıyla bu meselelerin anayasal güvence altına alınmasını sağlamak konusunda başarılı oldu. Bu yasalar sivil toplum aktörleri ve uluslararası gözlemciler tarafından memnuniyetle karşılansa da göçmen haklarını sadece ucundan kıyısından etkilediler ve Tunus’un ülke içine göçmen hareketliliğinin düzeninde çok da büyük bir değişikliğe neden olmadılar.

Tunus devletinin kurumsal dinamikleri

Demokratik dönüşüm Tunus devletinin iç dinamiklerinde muğlak sonuçlar da üretti. Bin Ali iktidarında devletin göçmenlik konusuna müdahalesi, İçişleri Bakanlığı’nın güvenlik merkezli yaklaşımıyla ve Dışişleri Bakanlığı ile Avrupa ülkeleri arasındaki görüşmelerle sınırlıydı; kurumlar arası işbirliği yok gibi bir şeydi. Otoriterliğin son bulması politik tecridin kırılması anlamına geliyordu: Üst düzey kamu görevlileri politik inisiyatif kazandı ve kurumlar arası diyalog girişimleri yeniden başladı. Demokratikleşme bu anlamıyla daha kapsayıcı ve şeffaf politik süreçlerin önünü açtı. Gelgelelim, kurumsal aktörlerin gitgide daha fazla “hayır deme gücüne” sahip olduklarının farkına varmaları da nihayetinde göçmen reformuna ilişkin açmazı derinleştirdi.

Aslında daha kapsayıcı politik süreçler farklı Tunus bakanlıkları arasında sürtüşme yarattı. Özellikle 2011’den sonra göçmen dosyasının kurumsallaştırılması Göçmen Bakanlığı’nın (SEMTE) vasiliği konusunda Sosyal İşler Bakanlığı ile Dışişleri Bakanlığı arasında çatışmaya neden oldu. 2011’de kurulan SEMTE Ağustos 2016’da, yurtdışında yaşayan Tunusluları temsil eden parlamenterlere karşılık olarak Dışişleri Bakanlığı’na devredildi, Sosyal İşler Bakanlığı bu değişiklik konusundaki hoşnutsuzluğunu gizlemedi. Eylül 2017’deki hükümet değişikliği ile SEMTE yeniden Sosyal İşler Bakanlığı’na bağlandı. Bu çatışma, mülteci yasasını genişletmeyi veya ulusal göçmen stratejisini politik olarak yeniden gündeme almayı öngören reform süreçlerini yokuşa süren diğer aktörlerle –kurumsal ve toplumsal- işbirliğini tehlikeye attı.

Daha genel olarak demokratikleşme, Tunuslu kamu görevlilerinin, tartışmak, onay vermemek ve fikir geliştirmek konusundaki güçlerinin farkına varmalarını sağladı. Bu bağlamda, SEMTE ile kurumlar arasındaki koordinasyon eksikliği diğer bakanlıkların göçmenlik konusunda kendi çıkarları doğrultusunda hareket etmelerine alan açılmasını sağladı. Tunus devleti içinde göçmenlik konusuyla ilgilenen aktörlerin sayısının çoğalması ve artan bürokratik eylemlilik, politik karar alma süreçlerini daha tutarsız ve kişisel veya kurumsal gündemlere daha bağımlı hale getirdi. Demokratikleşme, reformları tetikleyeceği yerde Tunus devletinin yönetim yapısına yeni bir karmaşık katman eklemiş oldu.

Yabancı aktörlerin çeşitli etkileri

Son olarak, demokratikleşme uluslararası örgütler ile diplomatik aktörlerin rolünü ve tesir gücünü de etkiledi. Bin Ali rejiminde, uluslararası örgütlerle veya diplomatik ortaklarla tüm etkileşimler sıkı devlet denetimine tabiydi. Devrim, Tunus devlet aygıtını ve sivil toplumunu dış işbirliklerine açtı. 2011’den sonra, Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği (UNCHR) ve Uluslararası Göç Örgütü (IOM) gibi uluslararası örgütlerin uluslararası fonları ve kapasite inşa etkinlikleri boy göstermeye başladı ve bu örgütlerin Tunuslu kurumlar ve STK’larla gündelik etkileşimleri de katlanarak arttı. UNCHR mültecilere ilişkin tüm karar süreçlerinde söz sahibi olmaya devam ediyor ayrıca, zira ulusal bir yasal mevzuat hâlâ mevcut değil.

Ne var ki, demokratik dönüşüm yabancı aktörlere alan açmış olsa da, bu durum onların yerel karar alma süreçlerindeki ağırlıklarını otomatik olarak artırmış değil. Yabancı aktörler ülke içine göç olgusunu Tunus hükümetinin gündemine başarılı biçimde taşımış olmasına rağmen belli çerçeveler oluşturulmasına yönelik girişimler, Tunus devleti içindeki kimi kesimler tarafından –politikaların belirlenmesi ve uygulanması söz konusu olduğunda-  açık ya da örtük dirençle karşılanmaya devam ediyor.[xii] Bu nedenle yabancı uzmanlık, demokratikleşme bağlamında iki tarafı keskin bir kılıca dönüşmüş durumda: Bir yanda göçmen hakları konusunda lobi yapan Tunuslu sivil toplum kuruluşlarını güçlendirirken, diğer yandan Tunus’un dışarıdan dayatılan göçmen kontrol gündemlerine yönelik politik sessizliğini artırıyor.

Aslında, yabancı aktörler, STK’lar ve Tunus yönetimi arasındaki ilişkiler gündemdeki mevzuya göre çeşitlilik gösteriyor: Ülke içine göç konusunda sivil toplum ile uluslararası aktörler ilerici reformların yapılması için devlet kurumları içinde lobi yapmak amacıyla güçlerini birleştirme eğilimindeler. Uluslararası örgütler, taleplerini halkın gözünde meşrulaştırarak devlet kurumlarında desteklemeleri için sivil toplum örgütlerini devreye sokmaya çalışır. Örneğin devrim sonrasındaki ilk yıllarda uluslararası örgütlerle devlet kurumlarının toplantılarında STK’ların da bulunması, siyasi aktörlerin göçmenlik meselesinin Tunus sosyal hayatının başlıklarından biri olarak ele alınması gerektiğini kabul etmelerini kolaylaştırmıştı. Buna karşılık, Tunuslu STK’lar ulusal politik aktörler üzerinde ulusaşırı baskı kurabilmek için parçası oldukları uluslararası ağlara güvenirler. Bu durum özellikle insan ticareti ve ırk ayrımcılığı karşıtı faaliyetlerinde başarı sağlamıştı.

Dış göç konusunda ise sivil toplum ve Tunus devlet kurumları uluslararası aktörlerin baskısına karşı güç birliği yapıyor. Örneğin, Dışişleri Bakanlığı, Tunus’un AB’nin göçmen denetimi taleplerini reddetmesini destekleyerek AB göçmen politikalarını eleştirdiklerinde sivil toplumla yan yana gelmekten hoşnut kalmıştı. Nihayetinde 2011 sonrası Tunus’un demokratik niteliği, Avrupa’nın baskısıyla karşı karşıya kaldığında hükümetin sivil toplumu ve kamuoyunu dikkate almak zorunda olduğunu vurgulayarak bu baskıyla daha rahat başa çıkmasını mümkün kılıyor. Aslında Avrupa Birliği ile işbirliği hâlâ ekonomik açıdan elzem olsa da, hükümetin politik istikrarı ve meşruiyeti açısından artık çok da önemli değil.

Sonuç

2011 devrimi ve akabindeki demokratik dönüşüm Tunus’taki politik yaşamın temellerini değiştirdi. Ancak yeni kazanılan özgürlüklere ve daha şeffaf politik süreçlere rağmen, Tunus’un yürürlükteki göçmen politikaları demokratikleşme sürecinin ilk on yılında çok da değişmedi. Bunun açıklaması nedir?

Birincisi, uygulanacak politikalara demokratik meşruiyet zemini sağlama ihtiyacı ülke dışına göç ile ülke içine göç açısından farklılıklar göstermesi, siyasi liderlerin eşitlik ve özgürlük ilkelerine bağlı kalmaktan ziyade birbirine hayli uzak yaklaşımları uzlaştırma durumuyla karşı karşıya kalmalarına neden oldu. İkincisi, daha kapsayıcı olarak politika üretme yaklaşımı Tunus devleti içindeki çelişkili dinamikleri harekete geçirirken, şeffaflığı ve katılımı arttırdı ve kurumlar arası çelişkilerin çoğalmasına neden oldu. Bu durum sonunda göçmen politikalarını çıkmaza soktu. Üçüncüsü, demokratikleşme göçmen kontrolüne ilişkin dış talepleri azaltmadığı gibi devlet, sivil toplum ve uluslararası aktörlerin ülke içine ve dışına göç konusunda birbirleriyle yaptıkları farklı ittifakların sayısını da artırdı. Özellikle de birbiriyle çelişkili iki farklı ulusaşırı dinamiğin ortaya çıkmasına neden oldu: Avrupa’nın güney sınırlarındaki göçü azaltma hedefi Tunus üzerinde aynı zamanda hem ülke dışına göç edenlerin haklarını sınırlandırması hem de ülkeye gelen göçmenlerin haklarını genişletmesi konusunda baskı oluşturdu.

Tunus sivil toplumunun dinamizmine ve başlangıçtaki kurumsal çabalara rağmen, Tunus’un güvenlik odaklı göçmen politikasında yapılacak reformlar hem yerel hem de uluslararası güçlerce kesintiye uğratıldı. Sonuçta liberal bir göçmen reformunun hayata geçememesinin iki nedeni var: Tunus İçişleri Bakanlığı ile Avrupalı yabancı aktörlerin güvenlik öncelikleri demokratik dönüşüm temel alınarak belirlenmiyor ve ülke dışına göç konusunda ise sorunu insan hakları merceğinden politikleştirecek belirgin bir çoğunluk eğilimi Tunus toplumu içinde mevcut değil. Bu perspektifle güvenlikçi göçmen politikalarında ısrar ile mevcut göçmen ve sınır uygulamaları göz önünde bulundurulduğunda, Tunus’ta tam anlamıyla bir rejim değişikliği olduğunu söylemek mümkün değil.  

Bu analiz yazarın “Tunisia’s migration politics throughout the 2011 revolution: Revisiting the democratisation- migrant rights nexus” başlığı altında Third World Quarterly’de (2021) yayımlanan makalesinin özetidir.