İnsan faaliyetleri kaynaklı iklim değişikliği problemi ile küresel mücadele rejiminin yeni çerçevesini belirleyen ve Birleşmiş Milletler tarihinde en hızlı yürürlüğe giren çevre anlaşmalarından birisi olan Paris Anlaşması hatırlayacağınız üzere bu yazının kaleme alındığı günden tam bir yıl önce yani 12 Aralık 2015’te kabul edildi; 22 Nisan 2016’da devletlerin imzasına açıldı, 5 Ekim 2016’da yürürlüğe girecek şartlar sağlandı ve nihayetinde 4 Kasım 2016’da resmen yürürlüğe girdi. Anlaşmayı resmen onaylayan ve küresel sera gazı salımlarının yaklaşık %80’ini temsil eden 117 ülke bulunuyor ve bunlar arasında maalesef Türkiye yok.
Anlaşmanın resmen yürürlüğe girmesinden sadece günler sonra 7 Kasım’da Fas’ın Marakeş şehrinde Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi (BMİDÇS) kapsamında 22.si düzenlenen iklim zirvesinde (kısaca COP22) anlaşmanın nasıl uygulanacağına dair daha detaylı bir yol haritası ve kurallar bütünü oluşturmak için müzakereler başladı. ABD seçimlerinin gölgesindeki ilk günlerden sonra iklim krizi ile mücadelenin iradesi çok sarsılmadan yoluna devam etti ancak zirvede iklim finansmanı gibi kritik konularda sınırlı bir ilerleme kaydedildiğini not düşmek gerekir. Bunun yanında Türkiye’nin zirvenin ilk gününde Paris’teki zirveden devreden bakiye olan “iklim finansmanına erişim talebi” ile tekrar gündeme geldiğini ancak bu talebine halen karşılık bulunmadığı için istişarelerin “açık uçlu” devam ettiğini bilmekte fayda var.
Bu yazının ana konusunu temel olarak COP22 değil COP22’de üzerinde çokça durulan ve bundan sonraki süreçlerde de gündemde ağırlığı olacak olan iklim finansmanı ve bu konuya Türkiye’nin yaklaşımıdır. İklim finansmanı kavramının temelini özetle şu şekilde açıklarsak yanlış olmayacaktır: BMİDÇS kapsamında iklim krizinde tarihsel sorumluluğunu daha çok olan “gelişmiş/kalkınmış/zengin” tabir edilen ülkelerin iklim krizinin olumsuz etkilerine en çok açık ve bu etkilerle baş edebilme kapasitesi bir o kadar az olan “gelişmekte/kalkınan/fakir” ülkelere çerçeve sözleşme kapsamında sözleşmeden sorumlulukların yerine getirilebilmesi ve olumsuz etkilerle başa çıkılabilmesi için finansal destek sunması öngörülmektedir. Bu desteklerin belirli mekanizmalar kapsamında ve aracılığıyla gerçekleştirilmeye çalışıldığını not edelim. Bu desteğin genel adına şimdilik “iklim finansmanı” diyebiliriz.
Bu yaklaşım yeni düzenin çerçevesini çizen Paris Anlaşması’nda da değişmemiş, hatta az önce belirtilen dar anlamıyla iklim finansmanının hacmi ve mekanizmaların etkinliğinin arttırılması hedeflenmiştir. Anlaşma kapsamında 2020 yılından itibaren yılda en az 100 milyar ABD dolarının “gelişmiş” ülkelerden “gelişmekte” olan ülkelere aktarılması gerektiğini, bu aktarımın ağırlıkla “Yeşil İklim Fonu” (bir kısmının da Küresel Çevre Fonu -GEF- ve belki Uyum Fonu -AF- ) yapılması gerektiğini de belirtelim. Yapılan bilimsel çalışmalardan bu rakamın oldukça naif bir tahmin olduğu ortadadır. İklim krizine anlamlı bir yanıt verebilmek ve ortaya çıkan ihtiyaçları hakkaniyetli bir şekilde karşılayabilmek adına İklim finansmanı ile amaçlanan desteğin hacminin ve kapsamının Paris Anlaşması ile belirlenen rakamların onlarca katı olması gerektiği günümüzde henüz tüm devletler açısından olmasa da bilim insanlarınca kabul edilen bir gerçektir.
İklim finansmanını dar anlamıyla değil, daha geniş anlamıyla düşünecek olursak, farklı bulgulara varılabilir ve tablonun o kadar da kötümser olmadığı anlaşılabilir. İklim finansmanı kavramının sadece kamu kaynaklarından değil özel kaynaklardan da oluşan boyutları olduğunu; doğrudan yardımdan daha farklı araçlarla da (örneğin düşük faizli veya faizsiz kredi, yeşil tahvil, eş-finansman vb.) gerçekleşen bir kavram olarak da değerlendirildiği görülmekte. Özellikle Paris Anlaşması’nda hedeflenen düşük ve nihayetinde sıfır karbonlu (insan kaynaklı sera gazı salımının dengelendiği) bir dünyaya geçişin gerektireceği büyük ölçekte (ve tamamen yenilenebilir enerjiye doğru) bir enerji dönüşümü için finansman ihtiyacının bugün kamudan ziyade özel sektör ve özel finansman kuruluşları tarafından karşılandığını düşünecek olursak iklim finansmanı kavramının çok farklı boyutları olduğu görmemiz mümkün. Bu şekilde çok aktörlü, çok katmanlı ve karmaşık bir sahne ortaya çıkıyor ancak bu durumu doğru kavramamız Türkiye bağlamında etkin iklim politikaları geliştirilebilmesi için oldukça elzem.
Dünyadaki (geniş anlamı ile) iklim finansmanı konusundaki gelişmelere kısaca göz atalım. Yapılan araştırmalar küresel iklim finansmanının 2014 yılında bir önceki yıla nazaran %18 artarak 392 milyar dolar seviyesine ulaştığına işaret etmekte. Bu rakamın 2011 yılında 364 milyar, 2012 yılında 359 milyar ve 2013 yılında 342 milyar olduğu hesaplanmakta. Dünya tarihinde ilk kez düşük karbon ekonomisi ve iklime dayanıklı büyüme için bu denli çok kaynak ayrıldığı bulgusuna son yıllarda raporlarda sıkça yer veriliyor. 2014 yılında kullanılan 392 milyar dolarlık iklim finansmanının yaklaşık %39’unun (151 milyar dolar) kamu kaynağı, %61’inin (241 milyar dolar) ise özel sektör kaynağı olduğu belirtilmekte. Kamu kaynaklarını kullandıran kuruluşların dağılımına bakıldığında bu kaynakların henüz sadece %1’inin iklim fonları aracılığıyla, %9’unun devlet ve/veya devlete bağlı ajanslar aracılığıyla ve büyük oranda (%89) kalkınma finansmanı kurumları tarafından kullandırıldığı görülebilir. Özel sektör kaynaklarının ise %19’unun ticari finansal kuruluşlar, %24’ünün kurumsal aktörler, %17’sinin haneler, %1’e yakın oranının kurumsal yatırımcılar, özel ve risk sermayesi şirketleri ve altyapı fonları, %38’lik büyük kısmının ise proje geliştiricileri tarafından kullandırıldığı belirtilmekte. Bu gelişmeleri belirtirken iklim finansmanı kavramının farklı aktörler tarafından farklı yorumlandığı da belirtilmelidir.
Yukarıdaki hesaplamaların yapılan farklı çalışmalara göre farklı sonuçlar verebilmekte olduğunun bilinmesi lazım. İklim finansmanı kavramında dair rakamlar ve çıkarımlar incelenirken mutlaka kavramla ne kast edildiği ve kapsamın da incelenmesi gerekmekte. Örneğin, önceki sayfadaki bulguları paylaşa; iklim finansmanının takibi üzerine uzmanlaşmış Climate Policy Initiative (İklim Politikaları İnisiyatifi) iklim finansmanı kavramına özel sektörün yenilenebilir enerjiye yaptığı yatırımları, kamunun ve kalkınma finansmanı kurumlarının yenilenebilir enerji, enerji verimliliği, ulaştırma, arazi kullanımı, uyum ve diğer bazı alt sektörlerdeki yatırımları dâhil ederek incelemelerini gerçekleştirmektedir. CPI’nin analizlerine örneğin ulusal ve yerel bütçelerde yer alan iklim eylem finansman kalemleri dâhil değildir. Bu bakımdan yapılan her çalışmanın eksikleri olabileceği bir ön koşul olarak kabul edilmelidir.
Rakamlar yılda 100 milyar doları aşsa da unutmamak gereken saptamalar var. 392 milyar dolarlık kaynak kulağa çok gibi gelse de sadece Paris Anlaşması kapsamındaki ulusal katkı dokümanlarında belirtilen iklim eylemlerinin finansmanı için önümüzdeki 15 yılda 13,5 ila 16,5 trilyon dolar gerektiği göz önüne alınınca rakamın yetersizliği açıkça görülmekte…
Kalkınma finansmanı sağlayan Çok taraflı Kalkınma Bankaları (MDB’ler) da kendi iklim finansmanı portfolyolarını yaklaşık 5 yıldır düzenli olarak izlemekte ve raporlamakta. Afrika Kalkınma Bankası (AfDB), Asya Kalkınma Bankası (ADB), Avrupa Yeniden İmar ve Kalkınma Bankası (EBRD), Avrupa Yatırım Bankası (EIB), Inter-Amerikan Kalkınma Bankası Grubu (IADBG), Dünya Bankası Grubu (WBG) ortak girişimi ile yayımlanan değerlendirme raporlarının sonuncusunda Kolektif olarak bu bankaların 2015 yılında iklim finansmanı kapsamında yaptıkları katkı 25 milyar doları geçmekte. 2011 yılından bu yana aynı bankaların gelişmekte olan ülke ve hızlı gelişen ekonomilerde toplam 131 milyar dolar iklim finansmanı katkısı var. Bunun yanı sıra sağlanan eş-finansman miktarı 55 milyar doları aşmakta. MDB’lerin iklim finansmanının mobilizasyonu bağlamında kolaylaştırıcı ve kritik bir rolü olduğu belirtilmekte. Paris Anlaşması’nda tanımlanan düşük karbonlu ekonomiye geçişi ve sürdürülebilir kalkınmayı finanse edilmesi için finansman akışının kolaylaştırılması rolü doğal olarak MDB’lerin sorumluluk alanına girmektedir. Bu kurumların son yıllarda bu sorumluluğu üstlenmek yönünde tedbirler ve stratejiler geliştirdiği görülmekte. Örnek olarak EBRD’nin Yeşil Ekonomiye Geçiş Stratejisi (GET) incelenebilir. EBRD’nin Türkiye özelinde pek çok yenilenebilir enerji, endüstriyel kaynak verimliliği, enerji verimliliği, azaltım ve uyum projesine çeşitli formlarda finansal destek verdiğini ve dahi Türkiye’nin EBRD’nin faaliyet gösterdiği ülkelerde en fazla kaynağı alan ülke olduğunu biliyoruz. Diğer kalkınma bankalarının hedeflerini Tablo 1’de görebilirsiniz:
Paris Anlaşması’nin 9. Maddesi gelişmiş ülkelerin gelişmekte olan taraflara azalım ve uyum konularında finansman sağlamasını zorunlu kılmakta. Marakeş’teki zirvede bundan böyle yeni iklim rejiminin iklim finansmanı anlamında temel direği olacak Yeşil İklim Fonu’na dair yapılan güncellemeye göre COP21-COP22 arasındaki 12 aylık süreçte 1,17 milyar dolarlık iklim finansmanının 39 ülkedeki 27 ayrı projeye tahsis edildiği; aynı zamanda 57 ülkede Yeşil İklim Fonu’na Hazırlık ve Hazırlık Destek Programı için 16 milyon doların aktarıldığı bilinmekte.
BMİDÇS’deki statüsünden dolayı Türkiye’nin Yeşil İklim Fonu’ndan yararlanma şansı şu andaki konumu değişmediği takdirde yok. Türkiye’nin yeni iklim rejimine giden yolda ve Paris Anlaşması’nın devreye girişi ile başlayan bu yeni süreçte pozisyonunu ve argümanlarını değiştirmediği görmekteyiz. Türkiye’nin iklim müzakerelerinde özellikle son iki zirvede (COP21 ve COP22) talep ettiği Yeşil İklim Fonu’na erişim isteği taraflar nezdinde halen karşılık bulabilmiş olmamakla beraber konu açık uçlu bir istişare süreci ile tartışılmaya devam edecek ve Bonn’da gerçekleştirilecek COP23’e taşınacak (Şekil 1).
Türkiye 6. Ulusal Bildirimde de ifade edildiği başta Avrupa Birliği yapısal fonları, Kalkınma Bankaları fonları, Küresel Çevre Fonu (GEF), İklim Yatırım Fonları (CIF), ikili ve çok taraflı fonlar başta olmak üzere çok çeşitli finansman kaynaklarından iklim finansmanı erişimine sahip. Sanılanın aksine Türkiye’de iklim değişikliği ile ilgili politika ve tedbirlerin finans ihtiyacı ulusal kaynaklarla olduğu kadar dışarıdan gelen kaynaklarla da karşılanmakta. Bunların yanı sıra gönüllü karbon piyasalarından belirgin bir pay alan ülke olan Türkiye için karbon kredilerinin ticareti de düşük karbon ekonomisine geçiş yolundaki projelerin finansmanını kolaylaştırıcı kaynaklar arasında sayılabilir. Türkiye’nin gönüllü piyasalarda sadece 2015 yılında 3,2 milyon ton CO2e ticaret yaptığı ve 4 milyon doları aşkın gelir elde edildiği biliniyor.
Türkiye, Dünya Bankası, Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası, Avrupa Yatırım Bankası gibi çok taraflı kalkınma bankaları ile Fransız Kalkınma Ajansı ve Alman Kalkınma Bankası gibi iki ve çok taraflı kalkınma bankalarından özellikle yenilenebilir enerji ve enerji verimliliği yatırımları için iklim finansmanı temin etmekte. Ayrıca, Dünya Bankası tarafından gelişmekte olan ülkelerin iklim değişikliği ile mücadeleye yönelik yatırımları için uygun koşullu finansman imkânları yaratılması amacıyla kurulan İklim Yatırım Fonları’ndan (CIF) ilk yararlanan ülkelerden birisinin Türkiye olduğu belirtiliyor. Türkiye, Dünya Bankası’ndan kredi ve UNDP’den teknik destek sağlayabilen bir ülke olarak, BMİDÇS’nin resmi finansman mekanizmasının yürütücü kuruluşlarından GEF’ten de iklim değişikliği ile mücadeleye yönelik yatırımları için hibe temin etmektedir. Türkiye’nin gelişmekte olan ülkeler arasında çok taraflı iklim finansmanına erişim açısından 7. Sıradaki konumunu korumaktadır (Şekil 2). Türkiye, erişim sağladığı bu finansal destekler aracılığı ile iklim değişikliği ile ilgili politikalar geliştirmekte, kapasite arttırmaktadır.
Türkiye’nin GEF (Küresel Çevre Fonu) özelinde bugüne değin 59 proje için 332,5 milyon dolar iklim finansmanına erişim sağladığı ve bu finansmanın üzerine 1,3 milyar doları aşkın eş-finansman koyabildiği bilinmekte. Türkiye son yıllarda özellikle EBRD’nin ilgi odağında olan bir ülke olduğunu belirtmiştik. 2009 yılından bu yana 207 farklı projeye 8,5 milyar avroluk destek sağlayan EBRD’nin Türkiye’deki portfolyosunun önemli kısmını iklim finansmanı kapsamında değerlendirilebilecek projeler oluşturmakta.
Durum böyleyken böylesine geniş bir resimde Türkiye’nin Yeşil İklim Fonu kapsamında finansmana erişmek istemesi bazı kesimler tarafından yadırganan bir çıkış oldu. Bunun temelinde ise Yeşil İklim Fonu’ndan hâlihazırda yararlanan diğer ülkeler ve Türkiye arasındaki farklılıklar yatıyor (Şekil 3).
Türkiye geniş anlamıyla küresel iklim finansmanından diğer ülkelere nazaran daha fazla yararlanıyorken, sosyo-ekonomik olarak kendisinden çok daha zor durumda olan ve bunun yanında sera gazı salımı görece daha az olan ülkelerin yararlanabildiği bir kaynağa gözünü dikmiş durumda. Türkiye’nin GCF’den yararlanmak isterken ortaya koyduğu bir yol haritası görünürde yok. Bunların yanında şeffaf ve detaylı bir “Türkiye ve iklim finansmanı” raporu olmaması Türkiye’nin kamu, özel sektör ve dahi farklı finansmanlardan şimdiye dek ne kadar yararlandığını görebilmemiz mümkün değil. Türkiye’nin kamu harcamalarını düşük karbon ekonomisine teşvik için ne denli kullanabildiğini anlamamız için bu tarz bir durum raporuna acilen ihtiyaç var.
Yazının sonuna doğru gelirken vermek istediğim mesajları özetlemek istiyorum:
- İklim finansmanı kavramını daha geniş anlamları ve mekanizmaları üzerinden yeniden düşünmemiz gerekiyor.
- Dünya bu yönde alternatiflerini çoğaltırken Türkiye kendisini dar sayılabilecek bir bakış açısına hapsetmiş durumda ve bunun üzerinden baştan kilitlenmiş bir pozisyonla diğerlerini ikna etmesi çok zor.
- Türkiye çeşitli kaynaklara erişim şansına zaten sahip[1]. Bunu daha da arttırabilir… Türkiye’nin ekonomik gücü -eğer samimiyse- azaltım politikalarında çok daha iddialı olmasına yeter de artar.
- Türkiye’de eksikliğini hissettiğimiz şey finansmandan da önemlisi politik olarak bu işi sahiplenmek, öncelikleri doğru kurgulamak, fosil teşviklerinin maliyetini doğru hesaplayıp artık bu konuda adım atabilmek; iklim, çevre, enerji ve kalkınma politikaları arasında bütünsel bir yaklaşım benimseyebilmek.
[1] Ayrıntılı bilgi için: http://www.climatefundsupdate.org/about
