Türkiye de hızlı bir değişim sürecinden
geçiliyor. Bir yandan küreselleşme ve AB üyesi olma çabalarının tetiklediği dış
dinamikler, öte yandan hızlı kentleşme, ekonomide hizmet sektörünün başat olması,
demokratikleşme taleplerinin yoğunlaşması, sivil toplum hareketinin öne çıkması,
ekolojik duyarlılığın artması gibi çeşitli olgulardan oluşan iç dinamikler,
siyaset biçimlerini ve devlet yapısını değişmeye zorluyor. Neredeyse sürekli
bir reform, yeniden yapılandırma döneminde yaşıyoruz. Bu değişim baskısı, ufak
tefek düzeltmelerle atlatılacağa benzemediği gibi, sürekli bir köklü dönüşüm
ihtiyacı yaratıyor. Türkiye son yirmi yılda 16 kez anayasa değişikliği yaptı.
Bunlar da köklü dönüşümü tam sağlayamadığı için şimdi yeni bir anayasa yapmaya
çalışılıyor.
Kamu yönetimi açısından da büyük değişiklere
gidildiğini, bazı alanlarda yepyeni kurumların ortaya çıktığını görüyoruz.
Merkezî yönetimde bazı bakanlıklar birleştirildi, bazı bakanlıklar da yeni
işlevlerle donatıldı. Bunların yanı sıra özellikle malî ve ekonomik yapılara
ilişkin bağımsız kurullar oluşturuldu.
Yerel yönetimlerde de bu gelişmelere paralel
köklü değişiklikler yapıldığını, yeni kurumların ortaya çıktığını görüyoruz:
Malî Yönetim ve Kontrol Kanunu, Belediye Kanunu, Büyükşehir Belediyeleri
Kanunu, İl Özel İdaresi Kanunu, Mahalli İdare Birlikleri Kanunu gibi temel
kanunlar kabul edildi. Bunların yanında, Bilgi Edinme Hakkı ve Dernekler Kanunu
gibi demokratik yönetişimi sağlayacak ilgili yasalar da çıkarıldı. Ayrıca Kalkınma
Ajansları kuruldu.
Büyükşehirin ortaya çıkışı
Türkçe’de yerele ilişkin değişik isimler
kulanılmaktadır. Merkezî hükümetin yerel birimleri il (vilayet), ilçe (kaza) ve
bucak (nahiye) terimleriyle ifade edilmektedir. Mahalle, köy, kasaba, belde,
kent, şehir ve büyükşehirlerden söz edildiğinde ise daha çok yerel yönetim
kastedilmektedir. Büyükşehir kavramı yeni bir anlatım biçimidir. Eskiden,
coğrafya kitaplarında İstanbul, Ankara ve İzmir büyük şehirlere örnek olarak
verilirdi. Büyük sıfatı nüfusu nitelemek için kullanılırdı.
İkinci Dünya Savaşı sonrası, Türkiye bir
yandan çok partili demokratik sisteme geçerken öte yandan sıkı devletçi
politikaları terketmeye yöneldi. Bu dönemde alışılmış kent yapıları da
değişmeye başladı. ‘60’lı yıllarda şehirlerden daha karmaşık bir sosyo-ekonomik
dokuya sahip kent alanlarını anlatmak üzere metropoliten sözü kullanıma girdi.
Metropol alanları planlamak üzere İstanbul, Ankara ve İzmir’de, 1965’te Nazım
Plan Büroları kuruldu.
1970’lerde özellikle İstanbul’da, hızlı
kentleşmenin yarattığı pek çok sorun karşısında mevcut belediye sisteminin
yetersiz kaldığı iyice ortaya çıktı. Büyükşehir öncesi İstanbul’da 27 belediye
vardı; bu belediyeler birbirinden bağımsız, ayrı ayrı yönetimler olarak çalışıyordu.
İstanbul’da içme suyu, kanalizasyon, çöp toplama hizmetleri gibi alanlarda tam
bir çaresizlik yaşanıyordu. Bu dönemde Devlet Planlama Teşkilatı’nda (DPT)
İstanbul’a yönelik bir metropol yönetim yasa taslağı da hazırlanmıştı.
‘80 askerî darbesinden sonra kabul edilen
yeni anayasada büyük şehirler için ayrı bir düzenleme yapılabileceği ilkesi yer
aldı. Buna dayanarak, 1983’te Büyükşehir Yasası kabul edildi. Büyükşehirlerin
kurulması ile birlikte, belediyelerin yetkileri genişletildi, malî kaynakları
güçlendirildi.
Yerel yönetim reformu
Cumhuriyetin kuruluş yıllarında halkın yüzde
85’i köylerde yaşıyordu. Bu nedenle Cumhuriyet’in ilk yönetim düzenlemelerinden
biri köylere ilişkindi. 1924’te Köy Kanunu kabul edildi.
Belediyelere ilişkin yapılandırma da 1930’da
yapıldı. Bu yasa ile belediyelere, o döneme göre geniş bir yönetim yetkisi
verilmişti. Belediyeler sıkı bir idarî vesayet gözetiminde alt yapıdan sosyal
yardımlara, kültür hizmetlerinden trafik düzenlemelerine kadar pek çok alanda
yetkili hale getirilmişti. İdarî vesayetin gerekliliği iki nedenle açıklanıyordu.
Bunlardan birincisi, Cumhuriyet ideolojisinin yerelde benimsenmesi için
belediyeler kendi başlarına bırakılamayacağıydı; Cumhuriyetin modernleşme
hedefinde belediyelerin önemli roller üstlenmesi bekleniyordu. İkincisi ise belediyelerde
yönetim kapasitesinin yeterli olmadığı gerekçesiyle, merkezden güdümlü bir
yönetimin daha rasyonel ve süratli sonuçlar vereceği iddiasıydı. Bu iki sav da
uzun yıllar özerk belediye anlayışının önünde engel olarak geçerliliğini
korudu.
Ancak iç ve dış dinamikler yerel yönetimlerde
köklü bir yönetim reformu yapılmasını zorlamaya başlamıştı. Ne var ki,
belediyelerin de içinde bulunduğu yerel yönetimleri kapsayan bir reform için
2000’li yılların gelmesi gerekecekti. Bu
reform hareketi içinde yasalarda düzeltme yapmak yerine köklü bir değişiklik
yoluna gidildi. Belediye, Büyükşehir ve İl Özel İdaresi kanunları bütünüyle
yenilendi.
Bu reformla başlıca üç alanda yeni bir
yönetim anlayışı öngörüldü:
1.
Belediyelerin, bir yanda gelirlerinde bazı artışlar sağlanırken öte yandan da
malî yönetim sistemleri verimliliği, hesap verebilirliği ve saydamlığı
sağlayacak biçimde yeni tekniklerle yeniden düzenlendi. Örneğin, stratejik plan
ve performans ölçütleri konması zorunlu hale getirildi,
2.
Belediyelerin görev alanları genişletildi. Tarihî ve kültürel mirasın korunması,
afete müdahale, okul yapımı ve onarımı, ticaret ve ekonominin geliştirilmesi
için belli alanlarda belediyelerin de teşvik tedbirleri vermeleri gibi yeni
görev alanları yaratıldı,
3.
Belediyeler üzerindeki merkezî hükümetin idarî vesayet yetkisi azaltıldı. Bunun
yerine, bireyden başlayarak, sivil toplum ve halkın belediyeleri
denetleyecekleri demokratik yönetişim modeline geçildi. Sivil toplum
aktörlerinin belediye karar alma süreçlerine
katılmasını sağlayacak mekanizmalar geliştirildi.
Yerel yönetim reformu çerçevesindeki yeni
Büyükşehir Kanunu 1974’te yürürlüğe girdi. Bu kanunla getirilen düzenlemelerin
en önemlisi, İstanbul ve Kocaeli’nde belediye sınırlarının il sınırları olarak
genişletilmesidir. Bunun yanında da, öteki büyükşehirlerde belediye sınırları,
büyükşehrin nüfusuna göre 20 ve 50 kilometre yarıçaplı daireler içinde kalan
alanlara kadar genişletildi.
Peki, bu değişikliğin üzerinden yedi yıl gibi
kısa bir süre geçmiş olmasına karşın, ne oldu da yeni bir Büyükşehir Yasası’na
ihtiyaç duyuldu?
Yeni büyükşehir düzeni
Başbakan son genel seçimlerde parti programının
bir parçası olarak, 13 ilde daha büyükşehir kurulacağını açıklamıştı. Gerek
parti programında gerekse yeni yasanın gerekçesinde il düzeyinde büyükşehir
kurmanın gerekçeleri şöyle açıklanıyor: Birincisi; hizmetlerde etkinlik ve
verimlilik, başka bir deyişle kamu hizmetlerinde maliyetin azaltılması.
İkincisi; il bütününün yönetim, planlama ve koordinasyonu açısından optimal büyüklükte
olduğu iddiası. Bir diğer gerekçe de demokrasi ve iyi yönetişime vurgu yapan
vatandaş odaklı, olabildiğince yerel, katılmcı ve şeffaf bir büyükşehir kurma
varsayımı.
Açıkça söylenmeyen bir gerekçe de Kürt
sorununun çözümünde yeni yapılanmanın yararlı olacağı düşüncesidir. Kürtlerin
özerklik taleplerine cevap olarak il bütününde yetkili bir büyükşehir önerisi
getirilmiştir.
Bu gerekçeler kurulmak istenen büyükşehir yapısı
ile ne kadar örtüşüyor? Yoksa, bugünkü büyükşehir düzenlemesine gelebilecek eleştirileri
göğüslemek için günümüz jargonuna uygun süslü ifadelerden öteye geçmiyor mu?
Yeni büyükşehir düzenlemesi sadece bir idarî
yapı kurmanın ötesinde tarımdan ekolojiye, siyasetten demokratik anlayışa kadar
pek çok konuyu derinden sarsacak ve uzun yıllar etkisi silinmeyecek köklü bir
değişimi ifade etmektedir. Bu nedenle, bu tür reform girişimlerinde reformun
olmazsa olmaz temel koşullarını göz önünde bulundurmak gerekir. Nedir bu
koşullar? Bir idarî reform için başlıca iki temel koşulun varlığından söz
edilebilir; bunlar demokratiklik ve hizmette etkinlik ve verimliliktir.
Demokrasi kuralı
Günümüzde kamu yönetiminde yapılacak her
türlü düzenleme katılımcı ve saydam yöntemlerle hazırlanmakta ve yürürlüğe
konmaktadır. Hele yerel yönetim sistemini kökten değiştirecek bir düzenleme
için katılımcılık ve saydamlık ilkelerini dikkate alan bir çalışma yapılması
gereği, uluslararası sözleşmelerle zorunlu hale getirilmiştir. Öncelikle, üyesi
olmak için çaba gösterdiğimiz AB açısından bu konuyu ele almakta yarar var.
Bilindiği gibi, Türkiye’nin bazı çekincelerle
kabul ettiği Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, AB müktesebatı içinde sayılmaktadır.
Bu şartın özerklik kavramını açıkladığı 4. maddesiyle Sınırların Korunması başlığını
taşıyan 5. maddesi yerel yönetimlere ilişkin değişikliklerde yerel halkın ve
yönetimlerin görüşünün alınmasını şart koşmaktadır.
Bunun yanında, yerindenlik ilkesine göre,
yerel hizmetlerin halka en yakın birim tarafından üstlenmesi gerektiği açıklanmaktadır.
Özerklik Şartı’nın ruhu, özü ve yukarıda sıraladığımız açık hükümler karşısında
Büyükşehir Kanunu, sorunlu bir yapıya oturmaktadır.
AB’nin Türkiye’ye ilişkin her yıl yayınladığı
İlerleme Raporları’nda siyasî kriterler açısından katılımcılık ve şeffaflığa
uygun davranılmadığı belirtilmektedir.
AB uyum sürecinde Başbakanlık, mevzuat hazırlama
konusunda 2007’de bu konuya ilişkin yönetmelikte bir değişiklik yaparak önemli
kanunlar için Etki Analizi yapılması zorunluluğunu getirdi. Buna göre her türlü
mevzuatın hazırlanması aşamasında şeffaflık ve ilgili tarafların görüşünün alınması
zorunludur. Bu kanun, Başbakanlık yönetmeliğine uymadığı gibi, genel kanun hazırlama
tekniklerine de ters bir anlayışla hazırlanmıştır. Bu tür kanunlar ilgili
bakanlık tarafından hazırlanır ve öteki bakanlıkların görüşü alınarak olgunlaştırılır.
Bu yasa ise ilgili bakanlık ve AK Parti
içinde hazırlanmıştır. Kanun konusunda hiçbir belediye kuruluşunun görüşü alınmamıştır;
kamuoyunda tartışılmamıştır.
Kanunun getirdiği düzene
bakacak olursak, ilerde pek çok tartışmaya yol açacağını, sonu gelmez yargı
süreçlerinden geçeceğini söylemek kehanet sayılmaz. AB Anayasası yerine kabul edilen Lizbon Anlaşması AB‘nin şu temel
değerlere dayandığını açıklamaktadır: İnsan onuru, demokrasi, eşitlik, hukukun
üstünlüğü ve azınlıkları oluşturan topluluk bireylerini kapsayan insan haklarına
saygı. Bu değerler üye devletlerin toplumları için çoğulculuk, ayrımcılığı
yasaklama, hoşgörü, dayanışma ve kadın-erkek eşitliğini sağlayacak biçimde
ortak değerlerdir.
Yeni Büyükşehir Kanunu ise köylerin özerk
demokratik yönetimlerine imkân vermediği gibi onların kendi kendilerini yönetme
yetkisini ellerinden almaktadır. Bu, Türkiye gibi çeşitli etnik ve dinî
toplulukları barındıran bir ülkede, demokratik ve vatandaş odaklı bir yönetim
yaratma görünümü altında, toplumu tektipleşmeye götürebilir.
Köy tüzel kişiliği kaldırılarak köylerin
ortak malları, meraları, ormanlar merkezileştirilmiş belediyelere
devredilmektedir. Bununla beraber, köyler ilgili belediyenin imar yetkisine
dahil edilmektedir.
Alevi köylerine zorla
cami yapan ve cemevlerini tanımayan bir anlayışın varlığıyla birlikte iyice
merkezîleşmiş bir iktidarın, bu toplulukların başına neler getireceğini
düşünmek bile yeterince iç karartıcıdır.
Kendi köylerinde kendi kendilerini yöneten
toplulukların imar düzenlemeleri ve belediye yasaklarıyla yaşam hakları
ellerinden alınmış olacaktır. Günümüzde, Anadolu’da hemen hemen tüm kentlerde,
içkili yerleri sınırlama gerekçesiyle, belediyenin fiilî bir içki yasağı
uygulamasıyla karşı karşı olduğumuz düşünülürse, bu toplulukların başına neler
gelebileceğini tahmin etmek zor değildir. Sonuçta, bu topluluklar çoğunlukçu
anlayış yönetiminde kendi kimliklerini koruyamayacak ve toplumsal barış
bozulacaktır.
Büyükşehir yapısı çok partili yaşamı da
zedeleyebilir. Son seçim sonuçları üzerine yapılan analizler, Ak Parti’nin
Kürtlerin çoğunlukta olduğu iller dışında ülkenin neredeyse tamamında bütün
büyükşehir belediyelerini alabileceğini gösteriyor. Yerelde bir gücü kalmayan
partiler nasıl iktidar alternatifi olabilecek? Ayrıca bilinmektedir ki, siyasî
partiler yerel yönetimlerde yönetme deneyimi ve siyasal yetkinlik kazanmaktadır.
Bu sistem, demokratik seçimi olan bir tek parti yönetimine yol açacaktır. Bu da
Türkiye demokrasisinin geleceği için ciddi bir tehlike oluşturacaktır.
Büyükşehir Kanunu’nun Kürt sorununa çözüm
getirebileceği düşüncesi gerçekçi değildir. Bu yasa yerelde merkezin ağırlığını
artırmaktadır. İl Özel İdaresi gibi demokratik bir kurum yerine yetkileri
genişletilmiş bir valilik kurumu yerleştirilmektedir. Bunun demokratik bir
yaklaşım olduğu söylenemez.
Konuya bir de anayasa açısından bakmakta
yarar var. Toplumun büyük çoğunluğu tarafından bugün eleştirilen 1982 Anayasası’nı
savunmak amacında değiliz. Ancak, hukuk devleti ilkesi mevcut yasaların dikkate
alınmasını gerektirmektedir. Anayasamızın 127. maddesi yerel yönetimleri il,
belediye ve köy olmak üzere üç kategoride ele almaktadır. Bu tanıma göre,
büyükşehirlerde İl Özel İdareleri’nin kaldırılması mümkün müdür? Bu sorunun
cevabını yakın zamanda Anayasa Mahkemesi’nden alacağız.
Anayasa, Avrupa Yerel Yönetim Özerklik Şartı’na
benzer biçimde yerinden yönetim ilkesini kabul etmektedir. Yerindenlik ilkesi
üzerine durumu yukarıda açıklamıştık.
Anayasa büyük yerleşim merkezleri için özel
yönetim biçimleri getirilebileceğini yazıyor. Yeni büyükşehirlerin böyle bir
özelliği var mıdır konusunu aşağıda ölçek bahsinde açacağız.
Etkinlik kuralı
Büyükşehir Yasası’nın başlıca gerekçesi, yeni
düzenlemeyle hizmetlerin daha etkin ve verimli sunulabileceği iddiasıdır. Bu
gerekçe bazı iller için geçerli olabilir. Gerçekten de, bir büyükşehir etrafında
birleşmiş, daha homojen yapıya sahip Bursa, Gaziantep gibi illerde hizmetler
daha etkin ve verimli olarak sunulabilir. Birinci grup büyükşehirlere (bu
yasadan önceki kentler) baktığımızda Samsun ve Erzurum dışında tüm illerde
büyükşehri oluşturan merkezlerdeki nüfusun, toplam il nüfusuna oranının yüzde
50’nin üzerinde olduğunu görüyoruz. Bu, hem anayasada sözü edilen büyük merkez
tanımına uygun, hem de bu merkezlerin ekonomik, sosyal ve kültürel açılardan o
iller için gerçek bir merkez niteliğinde olduğunu gösteriyor. Bu illerin toplam
kapasiteleri yeni büyükşehir düzenlemesinden beklenenleri yerine getirebilir.
Yeni 13 büyükşehrin merkez belediye nüfuslarının
il nüfuslarına oranları bakımından Denizli (yüzde 57.41), Kahramanmaraş (yüzde
51.76) ve Malatya’nın (yüzde 64.42) niteliklerinin birinci grup büyükşehirlere
benzediğini söyleyebiliriz. Bu listeye merkez nüfuslarının il nüfuslarına
oranları yüzde 50’nin altında olmakla birlikte Manisa, Şanlıurfa, Trabzon ve
Van’ı ekleyebiliriz. Ama öteki illerdeki durumun bir zorlama olduğu açıkca
görülmektedir. Bu iller hem anayasada sözü edilen büyük merkez tanımının hem de
ekonomik ve sosyal kültürel merkez olma özelliğinin dışında kalmaktadır.
Yeni Büyükşehir Yasası merkezî yönetimle
yerel yönetim arasında hizmet bölüşümü konusunda büyükşehirler lehine bir
yaklaşım sergilemiyor. İl Özel İdareleri‘nin kaldırılması ile ortaya çıkan
hizmet boşluğuna da bir çözüm getirilmiyor. Bu boşluk kamu yönetimine ekleme
gibi duran valiliklerde oluşturulacak koordinasyon birimi ile doldurulmaya çalışılmaktadır.
Bu durum yeni bürokrasiler doğuracak, hizmette etkinlik ve verimliliğin azalmasına
yol açacaktır. İl Özel İdareleri’nin tüm görev, yetki ve sorumlulukları
büyükşehirlere verilseydi, hizmette verimlilik ve etkinlikten söz
edilebilirdi.
Bu yeni yapılanmanın en çok zarar vereceği
alanın tarım ve hayvancılık olacağı açıktır. Köylerin kaldırılarak ortak mallarının
belediyelere devredilmesi ve ormanlar üzerinde planlama yetkilerinin
belediyelerin eline geçmesi hem çevre hem de tarımsal üretim açısından açık
tehlike oluşturmaktadır. İller bütünüyle rant alanı olmaktadır. Tüm araziye
arsa gözüyle bakmaya alışmış olan belediyecilik birikimi; tarım, hayvancılık ve
orman sektörlerine büyük zarar verebilir.
Toplum mühendisliği açmazı
Türkiye’de uzun zamandır değişmeyen gündem
maddelerinden biri de desantralizasyon-yerelleşme sorunudur. Son zamanlarda
yerelleşme adına pek çok adım atılmış olmakla birlikte, temelli bir reform yapılamamıştır.
Türkiye’nin önünü açmak, silahlı mücadeleye dönüşen eylemleri sonlandırarak kalıcı
barışı sağlamak için iki alanda cesur adımlar atmaya ihtiyaç vardır. Bunlardan
birincisi, eşitliği sağlayan demokratik bir devlet ve toplum yapısını
sağlayacak yeni bir anayasadır. İkincisi ise anayasada öngörülecek temel hak ve
özgürlükleri kısıtlamayacak, onları geliştirecek bir kamu yönetimi oluşturmaktır.
Kamu yönetiminin özellikle iç barış ve kalkınma için en önemli araçlarından
birincisi, merkezî yönetimi sınırlayan bir desantralizasyonu
gerçekleştirmektir.
Gerek yeni anayasa yapılması,
gerekse desantralizasyon konusunda en büyük engel Kürt sorunudur. Bu sorun
çözülmeden Türkiye’nin pek çok alanda reform yapması mümkün gözükmemektedir.
İşte bu yüzden de yeni büyükşehir düzenlemesi gibi çekingen ve iyi tasarlanmamış
adımlar atılmaktadır.
Kürt sorununun çözümü için başlatılan yeni
süreçte, gündemin başlıca maddelerinden biri bölgesel özerklik olacaktır.
Büyükşehir Yasası’nın yeni anayasa süreci tamamlanmadan, bölgesel yönetim
konusunda bir anlaşmaya varılmadan hızla gündeme getirilmesi, bunun ana
nedeninin iktidar partisine siyasal kazanç sağlamak olduğu konusundaki savları
güçlendirmektedir.
Büyükşehir düzeni ile ülke nüfusunun yüzde
75’ini kapsayacak kadar aşırı bir yönetim mühendisliği yapmak yerine bu
sistemin İstanbul, İzmir gibi illerde uygulanarak sonuçlarına bakılması daha
doğru bir adım olurdu. Bunun yerine, bir kaos tercih edilmiş, belki de atılacak
yeni adımların önüne bir set çekilmiştir.
Yasalarla ve idarî düzenlemelerle toplum
mühendisliğinin mümkün olmadığını son 200 yıllık tarihimiz de göstermektedir.
Bu nedenle, çok karamsar olmaya da gerek yok. Gerek yeni anayasa gerekse Kürt
açılımı girişimiyle bu gidiş değiştirilebilir. Burada büyükşehir düzenlemesi
konusunda olası yargı kararları da endişeleri giderebilir. Yaratılacak bir AK
Parti’li ve BDP’li bir yerel yönetim dayatması öngörülmeyen olumlu gelişmelere
yol açabilir. Önümüzdeki yıllarda liberal kesimlerle Alevi, Kürt ve diğer
topluluklar arasında yeni koalisyonların oluşması olasıdır.
-------------------------------------------------------------------------------------------
Fikret
Toksöz
Lisans
derecesini Ankara Üniversitesi Siyasal Bilimler Fakültesi Kamu Yönetimi
Bölümü’nde, yüksek lisansını Manchester Üniversitesi Kamu Yönetimi Bölümü’nde
tamamladı. 1978-1980 arasında Yerel Yönetim Bakanlığı’nda Müsteşar Yardımcılığı,
1989-1992 arasında Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği (IULA-EMME) Başdanışmanlığı,
1992-2002 arasında ise Marmara ve Boğazlar Belediyeler Birliği (MABBB) Genel
Sekreterliği görevinde bulundu. TESEV’de İyi Yönetişim Programı Direktörü
olarak çalışmaktadır.