Yeni tas, eski hamam; AB’nin yeni göçmenlik ve mültecilik anlaşması üzerine tartışmaların izlenmesi

Christophet Hein’in ikinci analizini de okuyun: “Hal böyleyken devam edersek: AB’nin göç ve mülteci anlaşmasının izlenmesi”.

Uzun bir duyurular ve ertelemeler sürecinin ardından, 23 Eylül 2020’de, Avrupa Komisyonu yeni göç ve mülteci yasasını gündeme aldı. Bunun üzerine Avrupa Komisyonu Başkanı Ursula von der Leyen “eski sistem artık çalışmıyor” diye açıklama yaptı. Yeni paketin “yeni bir başlangıç olacağını” söylerken, “öngörülebilir ve güvenilir bir göç yönetim sisteminin, sınır yönetimi ve ayırma, iltica ve entegrasyon, dönüş ve dış partnerlerle ilişkiler gibi başlıklarla göçü tüm yanlarıyla ele alacağını” ilan etti.

Yeni anlaşmaya ilişkin olarak hükümetler, politik uzmanlar, akademisyenler ve sivil toplum örgütleri çok sayıda tartışmalı yorum yaptılar. AB yasa yapma mekanizması paketteki dokuz yasal düzenleme önerisi üzerinde çalışmaya başladı.

1.Yeni anlaşma: Üç katlı bina

Avrupa Komisyonu Başkan Yardımcısı Margaritis Schinas yeni anlaşmaya ilişkin çalışmaların koordinasyonu için görevlendirildiğinde anlaşmayı her üç katı da eşit düzeyde sağlam ve güvenilir olması gereken bir binaya benzetti.[1] Zemin kat dışsal boyut, esas olarak menşe ülke ve göçmenlerle sığınmacıların transit geçiş ülkesi, yani “daha iyi yaşam koşulları yaratılacak yer”. Hedef bu ülkelerin yaklaşık yirmi beş tanesiyle kazan-kazan ortaklığı geliştirmek. Schinas’a göre tüm üye devletler anlaşmanın bu yanında mutabık kalacaklardı.

İkinci kat AB’nin dış sınırlarının yönetimi meselesi. Schinas’a göre bu ortaklaşa üstlenilmesi gereken bir sorumluluk olarak değerlendirilmeli zira bu kritik görevi ilk girişin yapıldığı beş ya da altı ülkeye havale etmek adil olmayacaktı. Frontex, Avrupa Sınır ve Sahil Güvenli Kurumu, öncü bir role sahip olacaktı. Frontex yılda beş ya da altı milyon euroluk bir bütçe artışı ve fazladan 10 bin sınır ve sahil güvenlik personeli ile görev yapacaktı. Dış sınırların yönetimine, gerekli başvuru belgelerine sahip olmayan tüm üçüncü ülke vatandaşlarının yanı sıra üye ülkede geçerli bir oturum iznine sahip olmayan kişilere ilişkin etkili bir geri dönüş mekanizması için de zorunlu ayrıştırma prosedürleri dâhil edilecek.

Üçüncü katı oluşturacak kalıcı ve etkili  “dayanışma ve masraf paylaşım” sistemi, ilk giriş ülkelerinde kurulacak dayanışma mekanizmalarını ifade ederken diğer üye devletlerin de farklı seçenekler arasından tercih yapıp “sistemin üzerindeki baskıyı azaltmasını” ifade ediyor. Yeni anlaşma sonuç olarak Schinas’a göre doğru ve kapsamlı bir sistem. Schinas, önceden Birlik’in bir bütün olarak göç ve mülteci politikalarında başarısız olduğunu, önceki Avrupa Komisyonu’nun son başkan Juncker’in yönetimi dâhil sadece bir yamalı bohça ortaya çıkarabildiğini söylüyor.  2016’da Ortak Avrupa İltica Sistemi’nde reform gerçekleştirmek üzere yapılan yasal düzenleme önerileri sistemsizliği, bağlantısız unsurlardan oluşan bir bulmacayı temsil ediyordu. “Mora, Calais, Kanarya Adaları bu sistemsizliğin doğrudan sonucu” dedi Schinas.

2. Daha kapsamlı bir politik paket

Yeni anlaşma kısmen Avrupa Komisyonu’nun 2016’daki “Avrupa göçmen krizine” bir yanıt olarak ortaya çıkan, yedi yasal düzenleme önerisine dayanıyor. Söz konusu öneriler ayrıca 2016’da Türkiye ile yapılan anlaşmanın, Yunanistan’a sığınmacı akının önünün sert biçimde kesilmesini ifade eden ilk “başarılı” dönemini yansıtıyor.  Bu önerilerin beş tanesinde çoktan bir politik anlaşmaya varılmıştı ve esas olarak aşağıdaki düzenlemeleri içeriyordu: 

• Uluslararası Koruma için yeterlilik
• Avrupa İltica Destek Kurumu’nun (European Support Agency for Asylum – EASO) tam yetkili AB İltica Kurumu (EU Agency for Asylum- EUAA) düzeyine yükseltilmesi
• Eurodac sisteminin iltica başvurusu yapanlara ilişkin bir veri tabanı haline getirilerek güncellenmesi.
• Sığınmacıların yerleşim ve insani başvuruları için bir S* çalışması
• Ve özellikle iltica başvurularının kabulüne ilişkin yönergenin düzenlenmesi

Ne var ki Avrupa Ortak İltica Sistemi’nin (Common European Asylum System- CEAS) bütün düzenlenme süreci üye devletlerin yanı sıra Avrupa Parlamentosu ile Avrupa Komisyonu arasında da var olan, iki önemli konudaki ciddi anlamda farklı görüşler nedeniyle kesintiye uğradı: İltica prosedürlerine ilişkin öneriler ve “Dublin sistemi”. Avrupa komisyonu şimdi her iki başlıkta da gözden geçirilmiş versiyonları sunarken birbirine uzak konumlar arasında uzlaşmayı sağlayacak bir olanak oluşturmayı umuyordu. İlk Dublin Sözleşmesi’ne ve takip eden Dublin Yönetmeliği’ne ilişkin 30 yıllık eksiklik ve eleştiri durumunun ardından “Dublin” kavramı artık kullanılmazken yerine daha nötr bir ifade olan “İltica ve Göç Yönetimi” kullanılmaya başlandı.

Yeni anlaşma ayrıca yönetmeliğe ilişkin yeni öneriler de içeriyor:

• Üçüncü ülke yurttaşlarının dış sınırlarda ayrıştırılması
• Göç ve sığınmacı bölgelerindeki kriz koşullarının ve mücbir sebeplerin değerlendirilerek hiçbir zaman uygulanmayan Geçici Koruma Yönetmeliği’ne ikame edilmesi.

Dahası Avrupa Parlamentosu’na ve AB Konseyi’ne yönelik giriş tebliği ile birlikte Avrupa Komisyonu aşağıdaki tavsiyeleri yaptı:

• Denizde kurtarma faaliyetleriyle ilgili özel kuruluşlarla ilgili üye devletlerarasındaki işbirliği
• AB içindeki korumaya yönelik yasal yollar

Son olarak Avrupa Komisyonu,  yasadışı giriş, transit geçiş ve yerleşimin tanımı ve engellenmesi hakkındaki AB kurallarının uygulanmasına ilişkin olarak üye devletler için rehber yayımladı.

Entegrasyon ve içermeye ilişkin bir eylem planı hazırlık aşamasında ve 2021’in ikinci çeyreğinde kabulü öngörülüyor.

“Göçmen ve Sığınmacıların Gönüllü Geri Dönüşü ve Yeniden Entegrasyonuna İlişkin Yeni Strateji” başlıklı belge Avrupa Komisyonu tarafından 29 Nisan 2021’de yayımlandı.

Avrupa Komisyonu ayrıca, Emanuel Macron’un öncülüğünde Kasım 2020’de çok sayıda hükümet başkanı ve Avrupa Komisyonu üyesinin katılımıyla yapılan toplantının ardından, 2021’de Schengen Sistemi’nin geleceğine ilişkin strateji geliştirileceğini duyurdu. İşin aslı, Fransa’da gerçekleşen terörist saldırılar nedeniyle Fransa Başkanı Schengen Sınır Yasası’nın değiştirilmesini istiyor. İddiaya göre Fransa’nın AB Başkanlığı’nda, 2022 Avrupa Dönemi’nde yenilenmiş Schengen Yönetmeliği kabul edilmiş olacak.

3. Anlaşma gerçekten “yeni” mi?

Yeni anlaşmanın, göç ve mülteci politikalarının yasal ve yapısal özelliklerini nerdeyse her yönüyle çerçevelendiren kapsamlı bir paket olduğuna kuşku yok. Yine de bir dizi gözlemci, stratejinin yaratıcı niteliği konusunda şüpheli. Aslında göç ve mülteci politikalarının dışsal boyutları 1999’da Tampere’deki Olağanüstü Avrupa Komisyonu Sonuçlarında vurgulanmıştı. 2004 Hague Programı, 2009 Stockholm Programı ve 2015 AB Göç Ajandası ve yanı sıra Avrupa Komisyonu’nun takip eden programatik ve stratejik belgelerinin hepsi üçüncü ülkelerle ilişkiler üzerine çok sayıda bölüm içeriyor. Daha geliştirilmiş bir işbirliği ve geri kabul anlaşmalarının sağlanması için bazı çıkarlar vaat ederek, sınır dışı edilen vatandaşlarını yeniden kabul etmeleri için sığınmacıların çıktıkları ülkelerin ikna edilmesi, 20 yılı aşkın süredir AB politikalarının değişmez bir özelliği olmuştur. Yine de yeni anlaşmanın esas olarak AB üyesi olmayan çıkış ve transit geçiş ülkelerinin rollerine ve sorumluluklarına vurgu yaptığı ortada. Avrupa Ekonomik ve Sosyal Komitesi (EESC), 27 Ocak 2021 tarihli oylamasında yeni anlaşma kabul edildiğinde, “Çoğu önerinin, dış sınırların korunması yönetimi ve geri dönüşlere yönelik olması acı üstelik yasal göç kanalları, mültecilik için güvenli yollar ya da AB vatandaşı olmayanların AB’de içerilmesi ve entegrasyonu için ilgi göstermek konusunda bu kadar başarısız olunmuşken”[2] ifadesini kullandı.

Avrupa Mülteciler Konseyi (ECRE) de “Avrupa’nın gelecekteki sığınmacılara ilişkin en önemli yasal düzenleme önerisinin Avrupa ülkelerinin değil üçüncü ülkelerin sorumluluğuna dikkat çekerek başlıyor olmasını hoş karşılamadığını, bu durumun anlaşmada vücut bulmuş haliyle ‘dışsallaştırmaya’ yönelik çabaları gösterdiğini” söyledi.[3] Gerçekten de “geri dönüş” yeni anlaşmanın sadece bir dizi yasama önerileri bölümün değil strateji bölümünün de anahtar kavramı.

Dış sınırların etkin yönetimi, “ikinci kat”, Birliğin uzun yılardır göçmenlik gündeminde yer alıyordu. Entegre sınır kontrolü ve denetlenmesinde Frontex’e biçilen başat rol, üye ülkelerin hükümetlerinin hayata geçirilmesi konusunda büyük oranda mutabık kaldığı birkaç başlıktan biri. Frontex’in 2004’teki kuruluşundan beri, kurumun çalışmalarını düzenleyen yönetmelik dört kez değiştirildi ve en sonuncusu 2020’de yürürlüğe girdi. Her uygulamada kuruma yeni ve daha geliştirilmiş hareket alanları sağlandı. Bütçesi artırılıyor ve mevcut durumda ödenek miktarı ilk belirlenin beş yüz katına ulaşmış durumda. Gerçekten yaratıcı olan öneri ise müşterek ve hemen yerinde inceleme; “sınır prosedürü” çerçevesinde sığınmacıların uluslararası korumaya tabi olması için yeterliliğinin tespiti ve yeterliliği olmadığında geri gönderme emrinin hemen işleme konulması. Bu prosedürde, fictio iuris temelinde mültecilik başvurusu yapan kişinin henüz AB bölgesine girmediği varsayılıyor. Bir dizi eleştirel yorum arasından Alman milletvekili (Yeşiller/EFA*) Erik Marquardt’ın yorumu durumu kısa ve öz biçimde anlatıyor: Göç yönetimi sığınmacıları geri püskürtmenin örtük ifadesi olmuş.”[4] Bu eleştirilere cevap olarak Schinas, yine de AB Temel Haklar Kurumu’nun(FRA) sınır yönetiminin izlenmesine dâhil edileceğini taahhüt etti.

4. “Dublin”in yerinde ne var?

“Dayanışma ve masraf paylaşma” kavramları bir yanıyla “Dublin sistemi” olarak bilinirken diğer yanıyla denizden kurtarılan ve bir üye devletin limanında karaya çıkan sığınmacıların – genel olarak göçmenlerin değil!- muhtemel yeniden yerleşimine gönderme yapmaktadır. Şaşırtıcı olmayan biçimde, Lizbon Antlaşması’nda yer aldığı haliyle AB içi dayanışma ilkesinin uygulanması, anlaşmanın tümünün en çelişkili yanı olarak görünürken, üye ülkelerin farklı pozisyonlarının yanı sıra Avrupa Parlamentosu ile Avrupa Konseyi arasındaki farkların da önemini gösteriyor. Bir dizi hükümet ve çok sayıda gözlemci Dublin III Yönetmeliği’nin temel unsurlarının, “Sığınmacılık ve Göçmenlik Yönetiminin Düzenlenmesi” önergesinde değişmeden yer almasını şaşkınlıkla karşıladı. Özellikle de AB’ye girişte ilk ülkenin sorumluluğu kısmının yerinde duruyor olması hayretle karşılandı.

Almanya Şansölyesi Angela Merkel ve hatta Avrupa Komisyonu Başkanı von der Leyen gibi siyasi liderlerin, “Dublin”in aşılmasına ve sığınmacıların sorumluluğunun yüklenilmesine ilişkin tümüyle farklı bir yaklaşımın söz konusu olacağına ilişkin peşinen yaptıkları açıklamalar yeni anlaşma tarafından karşılanmayan beklentilere neden oldu.

Ekim 2017'de, önceki Avrupa Parlamentosu'nun büyük çoğunluğu, sorumluluğun ilk giriş ülkesine tahsisinin kaldırılmasını öngören LIBE Komitesi'nden gelen rapora dayanarak “Dublin IV” önerisini müzakere etme kararı vermişti. İlk giriş ülkesine yüklenen sorumluluğun ortadan kaldırılması ve sığınmacıların tüm üye devletlere zorunlu olarak yerleştirilmesi dâhil bir dayanışma tasarısı ile ikame edilmesi önerilmişti. Ayrıca sığınmacının belli bir ülkeye ilişkin varsa gerçek bağlantılarının da dikkate alınması gerekiyordu.

Schinas “ilk giriş ülkelerinin asla yalnız bırakılmayacağını” belirtmiş olsa da bu garantinin öneri metninde bir temeli yok ve bir dizi “ön cephe devletini” de ikna etmiyor. Kıbrıs, Yunanistan, Malta, İtalya ve İspanya İçişleri Bakanlarının Atina’da 20 Mart 2021’de yaptığı toplantının sonuçları açıklandı: “Dayanışma ve sorumluluk dengesi hakkındaki kararlı itirazımızı tekrarlıyoruz zira anlaşmanın mevcut yapısı ön cephedeki üye devletlere güvence sağlamıyor.” Aynı konudaki daha net bir açıklama Malta Dahili İşler Bakanı Byron Camilleri tarafından yapıldı: “Coğrafi konumumuz nedeniyle cezalandırılmaya daha fazla devam edemeyiz.”[5] İtalya İçişleri Bakanı Luciana Lamorgese, Akdeniz ülkelerinin ortak duruşuna işaret etti ve Birliğin, Malta’da Eylül 2019’da denizden kurtarılan kişilerin yeniden yerleştirilmesini öngören anlaşmayı uygulaması konusunda ısrar etti.[6] İtalya Başbakanı Mario Draghi 16 Şubat 2021’de hükümetini İtalya Parlamentosu’na sunarken yeni anlaşma hakkında yaptığı yorum şöyleydi: “Şu anda İtalya, İspanya, Yunanistan, Malta ve kısmen Bulgaristan gibi göç dalgasına ilk maruz kalan dış sınır ülkeleri ile esas olarak ikinci hareketlerin birinci giriş ülkelerinden kendi sınırlarına uzanmasından kaygılanan Doğu ve Kuzey Avrupa ülkeleri arasındaki çelişki varlığını sürdürüyor. İtalya, kendisine destek veren İspanya, Yunanistan, Kıbrıs ve Malta gibi Akdeniz ülkeleri ile birlikte, göçmenlerin kota usulüyle dağıtılmasını öngören bir mekanizmayı dayanışmanın sağlam bir ölçüsü olması ve dış deniz sınırlarının yönetiminin özgünlüğünün altını çizmesi nedeniyle öneriyor.”[7]

5. Sınır prosedürleri ve gözaltı

Avrupa Ekonomik ve Sosyal Konseyi “projelendirilen giriş, ön giriş ayrıştırması ve sınır prosedürlerinin yetersiz olduğunu tespit eder” ve temel haklara saygı konusunda yeterli yöntemsel garantiyi sağlamaz.

Başlıca Avrupalı ve ulusal STK’lar Şubat 2021’de yayımlanan, sığınma hakkının korunmasına ilişkin ortak bildiri konusunda kaygılılar. Bildiride, yeni anlaşmanın doğrultuyu değiştirip sığınmacılık ve göçün yıllardır ele alınış biçiminin neden olduğu “kriz halinin” aşılmasını sağlayacağı vurgulanıyor. Ne var ki STK’lar Avrupa Komisyonu tarafından yapılan bir dizi öneriye ilişkin derin kaygılarını ifade etmeye devam ediyorlar, öncelikle de düzensiz şekilde AB’ye korunma talebiyle gelen tüm kişilere zorunlu hızlandırılmış sınır prosedürünün uygulanması konusunda. STK’lar bu prosedürün “Avrupa’da korunmaya ulaşımı zayıflatmasından”, gerekli önlemleri ortadan kaldırmasından ve sınırlardaki gözaltı merkezlerinde yığınsal artışa neden olmasından korkuyorlar.

6. Sonraki adımlar

Avrupa Komisyonu yeni anlaşmaya bir ek sundu; çeşitli önerilerin uygulanmasına ilişkin yol haritası. Bu zaman çizelgesine göre, Avrupa İltica Kurumu, Eurodac ve oturum ile insani başvurulara ilişkin yönetmeliklerin 2020 sonunda kabul edilmeleri gerekiyordu. İltica ve göç yönetimi ile kriz durumlarında başvurulan sığınmacıların karşılanması ve belgesiz göçmenlerin geri gönderilmesine ilişkin yönergeler Haziran 2021’e kadar ve geri kalan yasal önlemler de keza 2021 sonu gelmeden Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Konseyi tarafından kabul edilmeli.

Bu yazı yazılırken yani 2021 Mayıs başında henüz tek bir önerge bile kabul edilmiş değil.

Avrupa Parlamentosu Sivil Özgürlükler, Adalet ve Dâhili İşler Komitesi Ocak 2021’de yönetim, bir başka deyişle “Dublin IV” Yönetmeliği ile ilgili bir tartışma başlattı. Görevli raportör Thomas Tobe’un (EPP Grup*, İsveç) raporunu Eylül 2021’de sunması bekleniyor, muhtemelen Haziran 2021’de bir ön çalışma belgesi ortaya çıkacak. Diğer AP grupları kendi gölge raportörlerini atadılar. Sosyal Demokratların, Yeşiller/EFA’nın ve Sol’un ortak bir pozisyonda olacağı tahmin ediliyor.

AB üyesi devletlerin çoğunun ulusal parlamentoları anlaşmanın bütününe ve bireysel önerilere ilişkin açıklama yaptılar. Bu metinlerin bir kısmı, İtalyan Senatosu’nun kabul ettiği dâhil, yetki ikamesi ilkesinin ihlal edilmesinin yanı sıra sorumluluk ve masraf paylaşımı konusunda da yetersiz önlemlerin olduğu suçlamasını içeriyor.   

Sonraki makalelerde süren tartışmayı daha detaylı ele alacağız.