Bu rapor, 2015 yılında kıyılarına düzensiz göçün artmasından bu yana AB'nin Orta Akdeniz'deki deniz operasyonlarının gelişimini özetlemektedir.
Giriş
AB'nin eski Yüksek Temsilcisi Frederica Mogherini Eylül 2017'de ABD başkanı Trump'ın 13769 numaralı idari emrini -nam-ı diğer Müslüman yasağını- ve Meksika sınırına bir duvar örme önerisini eleştirirken, "duvarlar yıkıldığında ve köprüler kurulduğunda kutlama yapmanın" AB'nin karakteri olduğunu vurguluyordu. Fakat, göç politikaları ve Akdeniz’deki eylemleri bağlamında bakıldığında, AB'nin eleştirisinin ikiyüzlü kaldığı görülüyor. Hatta kimilerine göre, gelinen noktada AB'nin göç politikalarının ABD'nin yaklaşımından daha da acımasızca olduğunun kabul edilmesi gerekiyor.
Avrupa'ya dönük 2014'ten itibaren yükselen göç dalgasına yanıt olarak AB, düzensiz göçü sınırlandırma genel amacı doğrultusunda çeşitli önlemler geliştirmeye başlamıştır.[i] Örneğin, 2016'daki AB-Türkiye Anlaşması ve Libya Sahil Güvenliği ile yapılan işbirliği sonrasında, karayolu veya Orta Akdeniz rotası üzerinden AB'ye giren ve 2015'te sayıları 1 milyonu aşan göçmen akışı 2019'da 123 bine kadar gerilemiştir. Benzer biçiimde, sınır kontrollerinin sıkılaştırılmasının yanı sıra göçün dışsallaştırılması ve bir güvenlik konusu haline getirilmesi, 2015'ten bu yana AB'ye göçü önemli ölçüde sınırlamıştır. AB 2016'dan itibaren Frontex'i güçlendirmeye başlamış, daha önce Avrupa Dış Sınırlarda Operasyonel İşbirliği Yönetimi Ajansı olarak bilinen Frontex'in adı Avrupa Sınır ve Sahil Güvenli Ajansı olarak değiştirilmiştir. İsim değişikliğine, Frontex'in AB sınırlarını koruma konusunda genişleyen yetkisini yansıtması bakımından karar verilmiştir. Personel sayısını hızla artıran Frontex'in 2027 yılı personel hedefi 10 bindir. 2020 yılında bütçesi 101 milyon Euro artırılan Frontex, bu rakamla 2019'a kıyasla yüzde 32'lik bir bütçe büyümesine imza atmıştır. AB Çok Yıllı Mali Çerçeve (2021-2027) rakamlarına göre, Frontex'in bütçesi 9 milyar Euro'ya yükselecektir.
Göçü sınırlama yaklaşımını, özellikle, AB'nin Orta Akdeniz'deki en yeni deniz operasyonu olan ve Libya'ya yönelik BM silah ambargosunu denetlemeyi ve Libya Sahil Güvenliği ile işbirliğini sürdürmeyi amaçlayan Irini'de (Yunanca 'barış') görmek mümkündür. Irini Operasyonu, Orta Akdeniz'de insan ticaretini ve kaçakçılığını önlemek için 2015 yılında başlatılan ve binlerce göçmenin hayatını kurtaran Sophia operasyonunun yerini almıştır. 2014 yılından bu yana Akdeniz'de 20 binden fazla göçmen hayatını kaybettiği halde, Irini kesinlikle bir deniz kurtarma operasyonu değildir. Bu gerçek, AB tarafından yürütülen operasyonlarda bir değişime işaret etmektedir. Her ne kadar yürütülen bütün operasyonlarda nihai hedef AB'nin dış sınırlarını güvence altına almak ve düzensiz göçü sınırlamak olsa da Irini, denizden insan kurtarmayı engelleyecek göç yolunun olmadığı bir bölgede stratejik olarak yürütülecek ilk görev olması nedeniyle dikkat çekicidir.
Bu makale, AB'nin Orta Akdeniz'de yürüttüğü üç ayrı denizcilik operasyonunun gelişimini analiz ederek, AB'nin, gerçekleştirilen uluslararası hukuk ihlallerinde sorumluluğu başka ülkelere nasıl ihale ettiğini özetleyecektir. Analiz edilecek ilk operasyon, eski adı Triton olan Themis'tir. Triton'un hayata geçirilmesi, İtalya'nın bir önceki operasyonu Mare Nostrum'un tehlikedeki insanları kurtarmaya dönük insani yaklaşımından ilk kayışa işaret etmiştir. Gerek Themis'in gerekse de Triton’un ana hedefi AB’nin dış sınırlarının kontrolü olmuştur. Bu analizin ikinci operasyonu, 2015 yılında Orta Akdeniz'deki insan ticareti ve kaçakçılığına yanıt olarak başlatılan Sophia olacaktır. Operasyon çok sayıda göçmeni kurtarmış olmakla birlikte, gelişimi, üye ülkeler arasında göçmenlerin nasıl dağıtılacağı ve arama kurtarmanın nasıl koordine edileceği konusunda bir bütün olarak anlaşmazlık olduğunu ortaya koymuştur. Son olarak, Sophia'nın halefi olan İrini operasyonu analiz edilecektir. Irini'nin temel amacı, Libya'ya yönelik silah ambargosunu denetlemek ve petrol ihracatını kontrol etmektir. Eldeki farklı operasyonel konumlara bakıldığında, operasyonların birbirinden önemli ölçüde farklılaştığı, insanları arama ve kurtarma niyetinden ve yaklaşımından kayda değer şekilde sapıldığı ortaya çıkmaktadır.
AB, göçü sınırlamayı hedefliyor
AB'ye yönelik 2014'ten itibaren yükselen göç dalgasına cevaben, AB, göçü kapsamlı biçimde sınırlama temel amacı doğrultusunda sert önlemler almaya başlamıştır. AB'ye düzenli giriş yollarının karmaşık durumu göz önüne alındığında, tedbirler, esas olarak Türkiye'den Yunanistan'a karayoluyla veya Orta Akdeniz üzerinden tekneyle gerçekleştirilen düzensiz göçün önlenmesini hedeflemektedir. Akdeniz'de denizcilik operasyonları yürütmeye başladığından bu yana AB, sıklıkla uluslararası hukuku ihlal etme ve göç karşıtı bir politika yürütme suçlamalarıyla karşı karşıya kalmaktadır. Sivil toplum kuruluşları (STK'lar) ve Avrupa Parlamentosu Üyesi kimi milletvekilleri, Libya Sahil Güvenliği ile yürütülen ve büyük ölçüde AB tarafından finanse edilen operasyon da dahil olmak üzere mevcut operasyonları eleştirmektedirler.
AB, Libya Sahil Güvenlik ile yaptığı işbirliği sayesinde, sınır kontrolünü dışsallaştırmayı başarmış ve uluslararası hukukun ve insan haklarının sistematik biçimde ihlalinin sorumluluğunu dış ülkelere ihale etmeye başlamıştır. Libya Sahil Güvenliği göçmenlerin AB kıyılarına ulaşmasını engellemiş, onları insanlık dışı koşullara maruz kaldıkları kamplarda gözaltına almıştır. Benzer biçimde, göçmenlerin Libya'ya zorla geri gönderilmesi, Libya'da 2014 yılından beri devam eden iç savaş nedeniyle, geri göndermeme ilkesini ihlal etmektedir.
Avrupa Konseyi İnsan Hakları Komiseri Dunja Mijatović, üye devletleri, özellikle pandemi benzeri dönemlerde, denizde arama kurtarmayı ve karaya çıkarmayı güvenli bir şekilde sağlamaya çağırdı. Fakat Malta ve İtalya, STK'ların kurtarma gemilerinin girmesini önlemek için limanlarının güvenli olmadığını ilan etti. Almanya İçişleri Bakanı Horst Seehofer, AB'de COVID-19 nedeniyle yaşanan zor durum nedeniyle kurtarma operasyonlarının durdurulması çağrısında bulunurken, STK'lar onu Akdeniz'de insanların boğulmasına izin vermekle suçladı. Tüm bu gelişmelerin öncesinde Libyalı yetkililer, Akdeniz'de yakaladıkları göçmenlerin Avrupa kıyılarına ulaşmalarına izin vermeyerek limanlarının güvenli olmadığını ilan ettiler. Akdeniz üzerinden geçişlerin devam ettiği ancak göçmenlerin mahsur kaldığı bu ortamda, İtalyan Parlamentosu ve Avrupa Parlamentosu üyeleri İtalya Başbakanı Conte'yi zor durumdaki göçmenleri kurtarmaya çağırdı.
AB'de göç politikası reformuyla ilgili anlaşmazlıklar
AB Akdeniz'deki ölümlere ortak bir yanıt bulmada başarısız olurken, kimi üye devletler son yıllarda göçmenlerin dağıtımına yönelik geçici çözümler ürettiler. 2015'teki sözde 'göç krizi'nden itibaren başta Polonya, Çek Cumhuriyeti ve Macaristan olmak üzere birçok üye devlet, göçmen kabulü konusunda isteksiz davrandı. Nisan 2020'de Avrupa Adalet Divanı, bu üye devletlerin AB hukuku kapsamındaki yükümlülüklerini yerine getirmediklerine karar verdi. Avrupa Komisyonu, Mayıs 2015'te, Dublin Düzenlemesi'nde reforma gidilerek bir kota mekanizması kurulmasını önermişti. Dublin düzenlemesine göre, bir sığınmacının iltica prosedürünü yürütme yükümlülüğü, AB topraklarına ilk giriş yaptığı üye ülkeye aittir. Reformun hedefi, sığınmacıların çoğunun giriş yaptığı, birliğin dış sınırlarında bulunan üye devletlere destek sunmaktı. Kota mekanizması uyarınca, sığınmacıların, nüfus büyüklükleri ve GSYİH gibi değişkenlere bağlı olarak tüm üye devletler arasında yeniden bölüştürülecek, böylelikle sığınma prosedürlerinin yükü paylaştırılacaktı.
Bazı üye devletlerin daha fazla -veya hiç- sığınmacı kabul etmemesi nedeniyle, kurtarılan göçmenler üye ülkeler arasında gönüllülük temelinde eşit olmayan bir dağılıma sahip hale geldi. Son üç yılda, tüm sığınma başvurularının yaklaşık yüzde 80'i beş ülkeye yapıldı: Almanya, Yunanistan, İspanya, Fransa ve İtalya. Nüfus büyüklükleri ile oranlandığında ise en çok başvurunun Kıbrıs, Malta, Yunanistan, Lüksemburg, İsveç ve Almanya'ya yapıldığı görülmektedir. Buna karşın Polonya, Çek Cumhuriyeti ve Macaristan; Yunanistan ve İtalya'ya gelen göçmenleri kendi topraklarına yerleştirmeyi reddetmiştir.
AB'nin deniz operasyonlarında kurtarma ve kurtarma yaklaşımına odaklanmanın azalması
Mart 2020 itibariyle, Akdeniz'deki AB operasyonlarında kurtarılan göçmen sayısı 500 bini aşmıştır. Bununla birlikte, AB'nin kurtarma misyonları 2017'den bu yana azalırken, arama-kurtarma operasyonlarının boşluğunu doldurmaya çalışan İtalyan Mare Nostrum operasyonunun durmasına tepki olarak STK'ların ve ticari gemilerin kurtarma angajmanları artmıştır. Yapılan araştırmalara göre, artan STK operasyonları, operasyonlardaki AB varlıklarını rahatlatmıştır.
AB-Türkiye anlaşmasının yürürlüğe girmesinden ve AB'nin (Sophia operasyonunun salahiyetinde değişikliğe giderek) Libya Sahil Güvenliği ile işbirliği tesis etmesinden bu yana AB'ye gelen göçmenlerin sayısı önemli ölçüde azaldı. Mart 2020 itibariyle, Akdeniz'de 2014 ile 2020 yılları arasında 20 bini aşkın göçmen hayatını kaybetti. Bunların 16 bininden fazlası Orta Akdeniz'de öldü, bu rota en ölümcül yol haline geldi. AB, tehlikedeki insanları kurtarma sorumluluğuna olan bağlılığını vurgulayarak Mart 2019'a[i] kadar bu alanda operasyonlar yürütmüş olsa da makalenin izleyen bölümleri, AB görevlerinin gelişimini özetleyerek, arama kurtarma sorumluluğundan uzaklaşan, sınır kontrolünün giderek dışsallaştırılmasına doğru kayan bir trend gösterecektir.
Triton Operasyonu, Kasım 2014'te başlatıldı ve yürütücüsü Avrupa Sınır ve Sahil Güvenlik Ajansı Frontex oldu. Operasyon, Libya'dan artan göç akışına karşı 2013 yılında Orta Akdeniz'de konuşlandırılan ilk görev olan İtalyan operasyonu Mare Nostrum'un ardılıydı. Bir yıllık operasyon süresi içinde 130 binden fazla göçmeni kurtaran Mare Nostrum, sadece İtalyan hükümeti tarafından aylık 9 milyon Euro gibi yüksek bir bütçeyle yoğun bir şekilde finanse edilmişken, Triton'un AB finansörlüğündeki bütçesi ayda yalnızca 2.9 milyon Euro'ydu. Dönemin İtalyan İçişleri Bakanı Angelino Alfano'ya göre, Mare Nostrum, bir acil operasyon olduğu için sona erdirildi. Ancak İtalya'nın, bu adımı, kurtarılan göçmenlerin AB çapında dağıtımı ve yükün paylaşımı için birlik üzerinde bir baskı kurma isteğiyle attığı varsayılabilir. Triton'un temel görevleri, AB'nin dış sınırlarının gözetimi ve yabancı terörist savaşçıların AB'ye girmesinin önlenmesiydi. Şubat 2018'de Triton operasyonunun yerini Themis operasyonu aldı. Kolluk kuvvetleri ve güvenliğe daha fazla odaklanan Themis, artan düzensiz göç akışına dönük imalarıyla, "göçle ilgili değişen örüntüyü" daha iyi yansıtıyordu. AB'nin etki sahasındaki bir diğer değişiklik, devriye mesafesinin azaltılması oldu. Triton’un operasyon alanı İtalyan kıyılarından 30 mil uzaktayken, Themis, İtalyan kıyılarından sadece 24 mil uzaklıkta faaliyet gösteriyor ve -Triton operasyonun aksine- Malta sularını kapsamıyordu. Bu doğrultuda, AB yetkisi altındaki gemiler bu sahanın dışındaki sularda faaliyet gösteremiyorlardı. Triton hayata geçirilir geçirilmez, AP, ölümlerin birçoğunun gerçekleştiği bölgeyi kapsam dışı bırakan operasyon sahasının yetersiz kaldığı eleştirisinde bulundu. Sonuç olarak, Themis'in denizde kurtarmaya katkısı, operasyon Triton'unkinden daha da düşük olmuştur.
Themis'in yetki tanımı -tıpkı Triton'unki gibi- göçmenlerin çıkarılacağı limanları sadece İtalya'yla sınırlamamakta ve kurtarıldıkları yere en yakın liman olarak tanımlamaktadır. Buna istinaden Malta hükümeti, Malta'ya giden göçmen sayısında artış olacağı varsayımıyla Themis'in bir parçası olmayı reddetmiştir. Bu, Orta Akdeniz'den gelen göçle başa çıkmada AB ülkeleri arasında yaşanan ayrılığı yansıtmaktadır.
Uluslararası hukuk ihlalleri ve STK'ların kriminalize edilmesi
AB, Orta Akdeniz'deki insan ticaretini ve kaçakçılığını önlemek için 2015'te EUNAVFOR "Sophia" askeri operasyonunu başlattı. Operasyonun yetki alanı, Haziran 2016'da, Libya Sahil Güvenliği'nin ve Libya donanmasının eğitimini ve açık denizlerdeki silah ambargosunu denetlemeyi içerecek şekilde genişletildi. Değişiklik, 2016 tarihli 2292 sayılı BM Güvenlik Konseyi Kararı (UNSCR) ve devamında 2017 tarihli 2357 sayılı UNSCR'ye istinaden yapıldı. Temmuz 2017'de, operasyonun yetki alanı, bu kez UNSCR 2146 (2014) ve UNSCR 2362 (2017) uyarınca, yasa dışı petrol kaçakçılığının gözetimini içerecek şekilde yeniden değiştirildi. Sophia'da bu doğrultuda yapılan değişiklikler, Libya Sahil Güvenliği ile işbirliğinin yoğunlaştırılmasının ve göç yönetimi sorumluluğunun üçüncü ülkelere ihalesinin geliştiğini göstermektedir. Yetki alanı değişikliğinde temel eleştiri noktası, operasyonun artık tehlikedeki insanları kurtarma önceliğine sahip olmamasıydı. Değişikliğin bir sonucu olarak, AB topraklarına ulaşmaya çalışan göçmenler, Libya Sahil Güvenliği tarafından durdurulmasya ve Libya'daki gözaltı merkezlerine geri getirilmeye başladı. AB üyesi olmayan herhangi bir ülkeye göçmen götürmemeyi şart koşan Themis ile karşılaştırıldığında, Sophia operasyonunun, yetki değişikliği sonrasında Libya Sahil Güvenliği'ne göçmenleri Libya'ya geri götürme izni verdiği ve böylelikle geri göndermeme ilkesini ihlal ettiği görülmektedir.
Dahası, Libya Sahil Güvenliği, uluslararası sularda kurtarma operasyonları yürüten STK'ları tehdit etmeye ve engellemeye başlamıştır. STK'lar bu nedenle daha zor koşullar altında çalışmaya maruz bırakılırken, AB Konseyi, AB'ye geçişlerdeki düşüşe istinaden Libya ile yapılan işbirliğinin etkili biçimde çalıştığı övgüsünde bulunmuştur.
İtalya eski İçişleri Bakanı ve radikal sağ parti Lega üyesi Matteo Salvini, Haziran 2018'de yeni bir politika açıklayarak, İtalyan limanlarının kurtarılmış göçmenleri taşıyan STK gemilerine kapatıldığını duyurdu. Deniz subaylarının verdiği bilgilere göre, Sophia operasyon gemileri bölgede devriye gezmeye devam ederken, İtalyan yetkililer STK gemilerinin Sophia'nın operasyon sahasına girmesini engellemeye ve gemileri başka rotalara yönlendirmeye başladı. Buna ek olarak, İtalyan yetkililer, denizde tespit ettikleri göçmenlere üye devletlerin kurtarma gemilerini göndermek yerine, Libya Sahil Güvenliği'ni haberdar etmeye başladı. AB, Libya Sahil Güvenliği ile Akdeniz'deki ölümleri önlemek üzere işbirliği geliştirildiğini iddia ederken, Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği, Uluslararası Göç Örgütü ve STK'lar işbirliğinin uluslararası hukuku ihlal eden geri itme politikalarına yol açtığı eleştirisinde bulundu. Bu kuruluşların defalarca işaret ettiği üzere, göçmenler Libya'da bir iç savaşa maruz kalmakta ve birçoğu işkence, tecavüz, gasp, zorla çalıştırılma, kölelik, korkunç yaşam koşulları ve yargısız infaz gibi istismarlarla karşı karşıya kalmaktadır. Libya'daki Tajoura gözaltı merkezinde hapis tutulan 50 göçmenin Temmuz 2019'da bir hava saldırısı sonucu öldürülmesinin ardından, Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği (BMMYK) ve Uluslararası Göç Örgütü (IOM) ortak bir açıklama yaparak Libya'daki göçmenlerin tahliyesi ve güvenli ülkelere yerleştirilmesi, kendi ülkelerine dönmek isteyen göçmenlere de bu iznin verilmesi çağrısında bulundu.
AB üye ülkeleri arasında göç olgusuna ortak bir yanıtın nasıl bulunacağı ve AB'ye Akdeniz üzerinden göçmen girişiyle nasıl başa çıkılacağı konusunda süren anlaşmazlıklar, denizde kurtarma sorumluluğunun giderek Libya Sahil Güvenliği'ne aktarılmasına neden olmuştur. Sophia, göçmenlerin Avrupa'ya geçiş için yoğun biçimde kullandığı Orta Akdeniz rotası üzerinde konuşlandığı için, operasyon süresince 44 binden fazla göçmen kurtarıldı. Öte yandan, araştırmalar, 2016'da kurtarılan toplam kişi sayısının sadece yüzde 13'ünün Sophia kapsamında kurtarıldığını ortaya koymaktadır. Triton da dahil edildiğinde, iki operasyonun 2017 ortasına kadar kurtardığı göçmen sayısının STK gemilerince kurtarılandan daha az olduğu görülmektedir. Operasyon başladığından bu yana AB'ye gelen düzensiz göçmen sayısında azalma yaşanması nedeniyle AB, Sophia'yı bir başarı olarak görse de siyasetçiler AB'nin Libya Sahil Güvenliği'nin çalışmalarını izleme kabiliyetinin bulunmamasını eleştirmektedir. İnsan haklarına uyumu garanti altına almak için Libya Sahil Güvenliği'ne görev sırasında kullanılmak üzere GoPro kameralar verilmişti, böylece videolar operasyonun değerlendirilmesi için kullanılabilecekti. Ancak videoların kalitesinin ve sayısının yetersiz olması da eleştiri konusu oldu; bu durum, yalnızca insan hakları ihlallerinin görülmediği videoların yüklendiği şüphesini uyandırıyordu.
Üye devletler arasında göçmenlerin dağıtım mekanizması konusunda süregelen anlaşmazlıklar, Sophia operasyonunun bir "çekme faktörü" görevi gördüğüne ilişkin -özellikle İtalya'nın eski İçişleri Bakanı Salvini tarafından dile getirilen- korkular ve Sophia süresince kurtarılan göçmen sayısı nedeniyle, AB, Mart 2019'da misyonun deniz bölümünü askıya almaya karar verdi. Ne var ki "çekme faktörü" önermesi ile zorunlu göçün karmaşıklığı ve göçün nedenleri görmezden gelinmektedir. Her ne kadar İtalya eski Savunma Bakanı ve Beş Yıldız Hareketi üyesi Elisabetta Trenta, sığınma talebinde bulunan göçmenlerin başvurularını ilk ulaştıkları ülkeye yapmalarını öngören sınır girişi prensibinin değiştirilmesi çağrısında bulunmuş olsa da, daha önceleri, tüm göçmenler İtalyan limanlarından karaya çıkıyorlardı. İtalyan siyasetçiler, bunun yerine, AB'nin dış sınırlarındaki diğer üye devletleri de kapsayan dönüşümlü bir sınır girişi ile yükün paylaşılmasını önerdiler. AB Komisyonu'nun Dublin yönetmeliğinde reform yapılması teklifinin bir parçası olarak da uygunsuz baskı durumlarında bir dağıtım mekanizması oluşturulması önerilmişti; ancak bu henüz Konsey tarafından kabul edilmedi.
Tüm bunların sonucunda, Sophia operasyonuna, uluslararası hukuka göre denizde kurtarma yükümlülüğü oluşturmayacak biçimde insansız hava araçları gözetlemesiyle devam edilmeye başlandı. Avrupa Parlamentosu'nda (AP), Yeşil Parti üyesi Erik Marquardt ve Sosyal Demokratlar üyesi Katharina Barley gibi kimi milletvekilleri AB tarafından yürütülecek bir arama kurtarma operasyonu yapılması çağrısında bulundu ancak muhafazakar milletvekilleri bunun Sophia'nın bir parçası olmaması gerektiğini, bunun yerine Libya Sahil Güvenliği ile işbirliğinin sürdürülmesi gerektiğini savundu. Bu, bazı AP üyeleri tarafından ağır bir şekilde eleştirildi, Libya Sahil Güvenliği tarafından yapılan müdahalelerin insan hakları ihlali teşkil ettiği vurgulandı.
Avrupa Parlamentosu Sivil Özgürlükler, Adalet ve İçişleri Komitesi (LIBE) Ekim 2019'da, koordineli bir yaklaşım oluşturma çabasıyla Akdeniz'de arama ve kurtarmaya ilişkin bir önerge (2019/2755(RSP)) oluşturdu. Ancak, Avrupa Halk Partisi, Avrupa Muhafazakarlar ve Reformistler Grubu ve AP'deki Kimlik ve Demokrasi Grubu, kararın kabulünü engelledi. Aynı dönemde İtalya, Fransa, Almanya ve Malta içişleri bakanları, denizden kurtarılan tüm sığınmacıların ilgili ülkelere rotasyon prensibiyle otomatik olarak dağıtılmasını öngören Malta anlaşmasına imza attı. Ancak Sophia'nın gemileri çoktan kızağa çekilmiş olduğu için, rotasyona girebilenler yalnızca STK gemilerince kurtarılanlar oldu.
AB'nin Libya silah ambargosuna giderek artan ilgisi
AB, Mart 2020'de Sophia operasyonunu askıya almaya karar verdi ve yeni misyonu İrini'yi duyurdu. Bu operasyonun temel amacı, BM'nin Libya'ya yönelik silah ambargosunu denetlemektir. Diğer görevleri arasında yasadışı petrol ihracatının önlenmesi, Libya Sahil Güvenliği'nin eğitimi ve insan kaçakçılığının önlenmesi yer almaktadır. AB'nin Libya'ya yönelik silah ambargosunu denetleme rolü, Ocak 2020'deki Berlin konferansının bir sonucu olarak ortaya çıktı. Esasen AB bu role 2011 tarihli UNSCR 1970 ve 2016 tarihli UNSCR 2292'ye istinaden zaten sahipti ancak kararlar uygulanmıyordu. Konferansa Almanya, ABD, Rusya, İngiltere, Fransa, Çin, Birleşik Arap Emirlikleri, Türkiye, Kongo Cumhuriyeti, İtalya, Mısır, Cezayir, Birleşmiş Milletler, Avrupa Komisyonu, Avrupa Konseyi, Afrika Birliği ve Arap Ligi temsilcileri katıldı. Ayrıca El-Sarraj ve General Hafter de konferans davetlileri arasındaydı.
AB'nin BM silah ambargosunu izleme sorumluluğunu üstlenmesine orada karar verildi. Fransa, İtalya ve Almanya dışişleri bakanları ile AB'nin Yüksek Temsilcisi barış görüşmelerine yeniden başlama ve Libya'da kararlaştırılan ateşkese uyma çağrısında bulunurken, çatışma taraflarından General Hafter, BM'nin 2015 tarihli ulusal birlik hükümeti kurulması kararını Nisan 2020'de reddetti. Bunun sonucunda Libya'da iç savaş yaniden alevlenirken, bu ülkeden ayrılıp Avrupa'ya gitmek isteyen göçmen sayısı da arttı.
Irini operasyonunun yetkisi, Akdeniz'de nasıl hareket edileceği ve konuyla ilgili önceki anlaşmazlıkların nasıl üstesinden gelineceği konularında üye devletler arasında varılan uzlaşmayı yansıtmaktadır. Sophia operasyonundan farklı olarak Irini, Orta Akdeniz'in doğusunda, Libya'dan gelen göçmenler tarafından kaçış yolu olarak fazla kullanılmayan bir bölge olan Bingazi ve Süveyş Kanalı yakınlarında yürütülmektedir. Uluslararası hukuk kapsamında tüm gemiler tehlikede olan insanları kurtarmak zorunda olduğu için, AB Konseyi, misyonu, daha az insanın kurtarılmasını gerektirecek bir alanda konumlandırmış, böylece AB gemilerinin varlığı nedeniyle belli bir bölgede "çekme faktörü" oluşmasından çekinen üye devletlerle ortaklaşmaya çalışmıştır. Bununla birlikte, düşünce kuruluşu ISPI tarafından yapılan bir araştırma, AB gemilerinin varlığının göçmenler için bir çekme faktörü olduğuna dair ampirik bir kanıt olmadığını göstermektedir.
Irini'nin yetki tanımı bir yıllık operasyon süresi sonunda yenilenebilecek şekilde düzenlenmiştir; ancak gemilerin varlığının artan göç akışına etki etmesi olasılığına karşı her dört ayda bir değerlendirilme yapılmasının önü açıktır. Bu bağlamda gözlemciler, üye devletlerin operasyonun devamını engellemek için değerlendirme mekanizmasını kullanmasından endişe etmektedir. Özellikle Macaristan ve Avusturya, geçmişte Sophia operasyonunun yeniden başlatılmasını engellemeleri ve kurtarma operasyonlarına karşı duruşlarıyla ön plana çıkmışlardır. Ayrıca, kurtarılan göçmenlerin gönderildiği lokasyonun açıklanmamasına karar verilmiştir. Dolayısıyla göçmenlerin AB'deki bir limana mı yoksa Libya'ya mı çıkarıldığını takip eden bir kontrol mekanizması bulunmamaktadır. Avrupa Komisyonu Başkanı Ursula von der Leyen, "Daha fazlası için çabalayan bir Birlik" başlıklı Avrupa gündeminde, arama ve kurtarma için daha sürdürülebilir bir yaklaşımın gerekliliğini vurgulasa da Irini operasyonunun bunu pratikte hayata geçirecek bir yaklaşımdan yoksun olduğu açıktır.
Üye Devletler arasında artan anlaşmazlık
Operasyonu konuşlandırdıktan sonra, AB’nin dış politikasından sorumlu AB Yüksek Temsilcisi Joseph Borell, Irini’nin Sophia’dan önemli ölçüde farklı olduğunu kabul etti. Borell, kurtarılan göçmenlerin yükünün üye devletler arasında paylaşılmasının önemini vurgularken, bunun tüm üye ülkeleri ilgilendirip ilgilendirmediği ve olası bir ortaklaşmanın neye benzeyeceği konularının ucunu açık bıraktı. Benzer bir bağlamda, en büyük dört üye ülkenin -İspanya, İtalya, Fransa ve Almanya- içişleri bakanları, sığınma başvurusunda bulunanlar için bir dağıtım mekanizması, arama ve kurtarma için de bir dayanışma mekanizması kurulması çağrısında bulundu. Çağrıda, iltica taleplerinin AB'nin dış sınırlarında bulunan ülkelerin sortına yüklenmemesi gerektiği vurgulandı. Dört üye devlet bu kapsamda, AB'ye girmeye çalışan tüm sığınmacılar için ön tarama yapılmasını önerdi. Öte yandan bu ve benzeri öneriler sıklıkla dile getirilmekte ancak bazı üye devletler tüm üyeleri kapsayan bir dağıtım mekanizması kurulmasını reddettikleri için başarısız olmaktadırlar. Bu nedenle, oluşan son statüko da soruna bir "istekliler koalisyonu" ile geçici çözüm üretme davranışının devamı niteliğindedir. Her ne kadar AB, göçü daha uyumlu bir şekilde ele alma hedefiyle Eylül 2020'de yeni göç anlaşmasını yayınlamışsa da anlaşmada herhangi bir dağıtım mekanizması önerilmemiştir. Bunun yerine, Avrupa Komisyonu, sığınmacıları kabul etmeyi reddeden üye devletlerin diğer üye devletlere mali ve lojistik destek sunabilecekleri bir "esnek dayanışma" politikası ortaya koymaktadır.
Deniz gözetimine odaklanan Irini'nin, silahlarını Türkiye'den deniz yoluyla alan Fayez al-Sarraj'ın uluslararası kabul görmüş Ulusal Mutabakat Hükümeti (UMH) için dezavantaj olabileceğinden korkuluyordu. Türkiye’nin Ocak 2020’den itibaren UMH'ye verdiği desteğe yanıt olarak Yunanistan ve Kıbrıs, Türkiye’nin Doğu Akdeniz'deki nüfuzunu en aza indirmek için General Hafter'i açıktan desteklemeye başladılar. Türkiye'nin UMH'ye sunduğu tedariki önlemek isteyen Yunanistan ve Kıbrıs'ın, Irini'nin deniz gözetimine odaklanmasına duydukları büyük ilgiyi de bu durum açıklamaktadır. Kara ve hava yollarının izlenmesinin daha zor olması ise Hafter'in Mısır, Rusya ve BAE gibi destekçilerinden silah ithal etmeye devam etmesini sağlamıştır. Sonuç olarak, AB tarafından desteklenen Sarraj, yeni AB operasyonunu onaylamamıştır. Yapılan eleştiriler AB'yi, durumun daha da kötüye gitmemesi adına Hafter'e baskı yapmaya itmiştir.
Alman dışişleri bakanı Heiko Mass, Irini'nin, BM silah ambargosunun daha iyi uygulanmasına katkıda bulunacağına dair güvenini vurgularken, Libya'da tansiyonun yükselmesini kınadı ve taraflara Berlin Konferansı'nda kararlaştırılan taahhütleri hatırlattı. Omid Nouripour (Yeşil Parti) gibi kimi Alman politikacıları ise Irini'nin sadece sembolik bir karaktere bürünme ve UMH'nin dezavantajına çalışma riskiyle karşı karşıya olduğu uyarısında bulundular. Bu nedenle Alman sosyal demokrat Gabriela Heinrich, silah ambargosunu kara ve hava yollarından izlemek için BM ile Afrika Birliği arasındaki işbirliğinin arttırılması çağrısında bulundu. Bununla birlikte bizzat Libya'nın komşuları iç savaş konusunda farklı çıkarlara sahip olduğu için, Afrika Birliği de bu konuda tek ses olmakta zorlanmaktadır.
Durumun Covid-19 nedeniyle kötüye gitmesi
Covid-19'un patlak vermesinden bu yana, Avrupa hükümetleri Libya'daki askeri harekatların durdurulmasının önemini vurgulamaktadırlar. Dikkat çekici bir unsur olarak, Malta, Libya'daki göçmenlerin gıda, tıbbi ürün ve tıbbi ekipman ihtiyacı için en az 100 milyon Euro'luk acil insani yardım yapılması çağrısında bulunmuştur. Ancak, AB’nin sınır ülkelerinden olan Malta, Kuzey Afrika'dan gemiyle gelen göçmenlerin giriş limanlarından biri olduğu için, çağrı Malta'nın göçmenleri kendi topraklarından uzak tutma amacını yansıttığı düşünülebilir. Bu bağlamda, eski Malta hükümet yetkilisi Neville Gafà, göçmenlerin Malta arama ve kurtarma bölgesine girmelerinin engellendiğini ve Malta Başbakanı Abela'nın emirleri doğrultusunda, arama-kurtarma operasyonu adı altında göçmenlerin Libya'ya geri itilmelerini koordine ettiğini itiraf etmiştir.
Avrupa Parlamentosu'nun koordineli bir arama-kurtarma yaklaşımına ilişkin kararı (2019/2755 (RSP)) başarısızlıkla sonuçlanırken, Nisan 2020'de Sivil Özgürlükler, Adalet ve İçişleri Komitesi (LIBE) üyelerinin çoğunluğu, Libya Sahil Güvenliği ile işbirliğinin ve finansmanın durdurulması çağrısında bulunmuştur. Bununla birlikte, AP'nin, AB'nin dış ve güvenlik politikaları alanındaki görece zayıf konumu göz önüne alındığında, bu çağrı ancak sembolik bir anlam taşımaktadır; çünkü AP bu kararı kendi başına hayata geçirme yetkisine sahip değildir. Ayrıca Avrupa Komisyonu yetkilileri, üye devletlerin bu alandaki yetkinliklerine ve arama-kurtarma organizasyonuna ilişkin ortak bir yaklaşım geliştirmedeki zayıflığa dikkat çekmektedir.
Milletvekilleri, Libya Sahil Güvenliği ile işbirliğinin durdurulması çağrısında bulunurken, Küresel Yasal Eylem Ağı (GLAN), Göçmenlik Üzerine Hukuki Araştırmalar Derneği (ASGI) ve İtalyan Dinlence ve Kültür Derneği (ARCI) AB'yi Libya Sahil Güvenliği'ni finanse ederek AB hukukunu ihlal etmekle suçlamıştır. Bu suçlama, hukukçu akademisyenlerin Libya Sahil Güvenliği'ne mali kaynak sağlamanın yasallığını sorgulayan görüşlerini takiben gelmiştir.
Hukukçuların görüşünde, ülkelerin kalkınmasını teşvik amaçlı kullanılması gereken kamu fonlarının, göç kontrolü için kötüye kullanıldığına işaret edilmektedir. Aynı bağlamda birçok STK AB'yi Libya'daki eylemlerini durdurmaya çağırmış, bu ise göçmenlerin Libyalı yetkililer tarafından gözaltına alınmasına yol açmıştır. AB suçlama hakkında yorum yapmazken, Avrupa Birliği Dış Eylem Servisi sözcüsü, Libya'daki AB projeleri ile göçmenlere yardım sağlandığını ve gemilerden ayrılmalarının mevcut tehlikeler nedeniyle engellediğini iddia etmiştir. Bir başka iddiası da AB'nin Libya makamlarını gözaltı merkezlerini kapatmaya teşvik edeceği yönünde olmuştur.
Libya'nın siyasi, bölgesel ve aşiret liderlerinin 75 temsilcisi Şubat 2021'de Cenevre'de BM denetiminde bir geçiş hükümeti seçti. Başbakan Abdul Hamid Dbeibah ve eski Yunanistan büyükelçisi Muhammed Minfi liderliğinde seçilen bu komite, Libya'da daha istikrarlı bir geleceğe ve Aralık ayında yapılacak seçimlere dair umut vericidir. İki ihtilaflı taraf arasında Ekim 2020'de bir ateşkes zaten kabul edilmiş olsa da, yapısının son derece kırılgan olduğu açıktır. Avrupa dışişleri bakanlarının desteğine rağmen, geçiş hükümetinin göç üstünde olumlu bir etki yaratıp yaratmayacağı belirsizliğini korumaktadır.
Ekim 2019 tarihli Malta anlaşması 2020 baharında Covid-19 nedeniyle sona erdiğinden, üye devletler kurtarılan göçmenlerin dağıtımı için yeni bir geçici çözüm bulmak durumundadır. BMMYK, denizde can kaybının azaltılması, arama ve kurtarma yapılması, yükün paylaşımında AB içi dayanışmanın arttırılması ve öngörülebilir bir karaya çıkma mekanizması kurulması için AB'ye yeniden çağrıda bulunmuştur.
Beklentiler iyi değil
Bu çalışmada da ortaya konulduğu üzere, AB'nin deniz operasyonları, uluslararası hukuk ihlalleri konusunda AB'nin kendi sorumluluğunu giderek nasıl dış ülkelere aktardığını göstermektedir. Özellikle üye devletlerin ortak bir yük paylaşımı politikası bulamaması nedeniyle, AB'nin dış sınırlarında yer alan İtalya ve Malta gibi devletler, Libya Sahil Güvenliği ile işbirliğine bağlı olduklarını belirtmektedirler. AB operasyonlarının yetkilerinin gelişimi de bu nedenle AB'nin düzensiz göçü önleme hedefini sürdürmek için bu işbirliğine ne kadar bağlı olduğunu ortaya koymaktadır. En son operasyon olan Irini, Orta Akdeniz göç rotasına uzak stratejik konumu ile AB'nin arama ve kurtarma girişiminden nasıl uzaklaştığının kanıtıdır.
Libya'da seçilen geçiş hükümetinin başarısına rağmen, AB'nin göç olgusuna yakın zamanda sürdürülebilir bir çözüm bulması pek olası görünmemektedir. Üye devletler arasında devam eden açmaz, Akdeniz'de süren ölümleri durduracak etkili önlemlerin yokluğuna katkıda bulunmaktadır.
Dipnotlar
1 Afrika ülkelerinden birçok vatandaşın AB'ye yasal geçiş yolunun bulunmaması, Orta Akdeniz üzerinden düzensiz göçe neden olmaktadır.
2 "Sophia" operasyonunun denizcilik bölümü Mart 2019'da resmi olarak askıya alınmıştır, ancak raporlar, gemilerin İtalya'nın emirleri doğrutusunda 2018 sonundan itibaren belirlenen operasyon noktasından uzaklaşta devriye gezmeye başladığını göstermektedir.