ABD ve AB'nin farklı iklim koruma politikaları gerilim yaratıyor ve iki taraf arasında yakın bir ittifak ihtimalini çok zorlaştırıyor. ABD'deki derin siyasi bölünme, iklim politikasında kurulacak bir işbirliğinin sürdürülebilirliği konusunda şüphe uyandırıyor.
Bu makalede ifade edilen görüşler yalnızca yazara aittir, Heinrich Böll Vakfı'nı veya 22. Dış Politika Konferansı'nın diğer katılımcılarını bağlamaz.
Donald Trump'ın başkanlığındaki dört zorlu yılın ardından, 2021'in başında Avrupa'nın ve özellikle Almanya'nın, iklim politikasıyla ilgili beklentileri yüksekti. ABD başkanı Joe Biden’ın görevdeki ilk icraatlarından biri ABD’nin Paris İklim Anlaşması'na yeniden katıldığını belirten metni imzalamak olmuştu. Ayrıca kabinesini seçkin uzmanlarla doldurmuştu ve iklim elçisi John Kerry dünya çapında kabul görüyordu.
İnsanlar, dünyanın en zengin ve en güçlü ülkesinin iklim koruması konusunda bir müttefik olmasını çok uzun zamandır bekliyordu ve bu nedenle, bir çoğunun Biden yönetimi için büyük umutlar beslemesi anlaşılabilir bir şeydi.
Transatlantik iklim gündemi
Alman meclisinde Birlik 90/Yeşiller tarafından hazırlanan politika belgesi, potansiyel bir transatlantik iklim gündeminin sekiz temel noktasını özetliyor. Buna dayanarak, Alman Yeşiller Partisi eşbaşkanları Robert Habeck ve Annalena Baerbock, iklim nötrlüğü için transatlantik bir ittifak çağrısında bulunan bir görüş yazısı yazdı.
Önerilerin çoğu artan siyasi, teknolojik ve sosyal alışverişlerden oluşuyor. Esas olan, karşılıklı öğrenme ve iddialı iklim eylemini teşvik etmektir, ancak iklim eylemi ilke olarak tek taraflı veya transatlantik ilişkiden bağımsız olabilir. Güney Afrika'yı zorlu kömürden çıkış sürecinde desteklemek gibi ortak iklim finansmanı girişimleri de önemlidir.
Bununla birlikte, bu faaliyetler, ekonomi politik farklılıkların, farklı iklim politikası yaklaşımları ve farklı çevresel ve teknolojik gündemlerin sonucu olarak ABD ve AB arasında oluşan ekonomi ve iklim politikası alanlarındaki derin farklılıkları gizleyemez.
ABD ve AB arasındaki ekonomi ve iklim politikası kaynaklı gerilimler
Adam Tooze tarafından yapılan bir analize dayanarak kaleme aldığım bu yazıda, diplomatik sinyallerin ötesinde, ekonominin sosyo-ekolojik dönüşümüyle alakalı hale gelen dönüştürücü bir transatlantik iklim işbirliğinin nasıl bir işbirliği olacağını betimlemek amacıyla mevcut gelişmeleri özetleyeceğim. Son olarak, geleceği değerlendirip şu soruyu soracağım: Avrupa, iklim nötrlüğüne giden yolda ABD ile yapacağı ittifaka güvenebilir mi?
Tooze, AB ve ABD'nin iklim politikası açısından ne kadar farklılaştığını inceliyor. AB'nin politikalarının Kyoto Protokolü'nün imzalanması ve onaylanmasına kadar uzanan çeyrek asırlık ortak iklim politikasına dayandığını belirtiyor. AB'nin iklim politikasının merkezinde, şimdiye kadar elektrik üretimi ve sanayi sektörlerinin yanı sıra Avrupa içi hava trafiğine ilişkin AB emisyonlarının yüzde 40'ını kapsayan Emisyon Ticareti Planı (ETS) yer alıyor. Avrupa Komisyonu'nun planlarına göre, ulaşım ve inşaat sektörleri ETS'ye entegre edilecek. ETS, sera gazı emisyonları için bir fiyat belirledi ve birkaç düzeltmeden sonra sistem, Aralık 2021'de fiyatlar ton başına yaklaşık 90 avro olacak şekilde işlemeye başladı. Bütün bunlar hemen her siyasi kesimden insanın iklim değişikliğiyle ilgili bilimsel gerçekleri anlaması ve emisyonları azaltma gerekliliğini kavraması sayesinde gerçekleşti.
ABD'nin iklim politikası
Öte yandan ABD'nin iklim politikası, ülkenin derin siyasi bölünmesinde bir piyon haline geldi. Fosil yakıt lobisinin etkisi altındaki Cumhuriyetçiler iklim değişikliği karşıtı bir parti haline geldiler ve güçlerini hem ABD Kongresi'nde hem de Cumhuriyetçilerin yönettiği eyaletlerde iklim politikasını engellemek için kullandılar.
İklim değişikliği yasasını emisyon ticareti ile yürürlüğe sokma girişimleri, Obama zamanında feci şekilde başarısız oldu. Kaliforniya'daki ve Kuzeydoğu'daki bazı eyaletlerdeki bölgesel emisyon ticareti planları büyük ölçüde atıl durumda. ABD'li siyaset bilimciler David Victor ve Danny Cullenward, Making Climate Policy Work (2021) (İklim Politikasını İşler Hale Getirmek) adlı ilham verici kitaplarında, emisyonların azaltılmasında başka politik enstrümanların etkili olduğunu, bu emisyon ticareti planlarının ise iklim koruması sağlıyormuş gibi yaptığını belirtiyor ve bu planları "Potemkin piyasaları" olarak adlandırıyorlar.
Normalde iklim politikası konusunda daha istekli olan Demokratların tarafında bile, CO2 fiyatlandırması (emisyon ticareti veya CO2 vergisi olarak) artık popülerliğini yitirdi ve mecliste yasalaşma şansı yok. Solcu Demokrat Kongre Üyesi Alexandria Ocasio-Cortez tarafından ABD Temsilciler Meclisi'ne sunulan Yeşil Yeni Anlaşma taslağı, ABD'nin büyük hükümet kredileri alabilecek, böylece iklim dostu altyapıları finanse edebilecek ve her türlü iklim koruma önlemini sübvansiyonlarla destekleyebilecek potansiyele sahip olduğu görüşü temelinde hazırlanmıştır.
Joe Biden da bu görüşü önce başkan adayı, daha sonra da ABD Başkanı olarak benimsedi. Yıllarca ABD senatörü ve başkan yardımcısı görevlerinde bulunmuş deneyimli bir siyasetçi olan Biden, iklim koruma önlemlerini harcamayla ilgili iki büyük yasa paketinin içine yerleştirdi.
Ancak Biden'ın bu girişimleri işe yaramadı. İlk yasa paketi, partiler üstü Altyapı Yasası, kongre görüşmelerinde tüm düzenleyici unsurlardan arındırıldı; elektrik tedarikçilerini elektriğin belirli bir yüzdesini iklim dostu kaynaklardan sağlamaya zorlayacak olan Temiz Elektrik Standardı (CES) da kabul edilmeyen maddeler arasındaydı.
CES'in ikinci yasa paketi olan Amerikan Aileleri Planı'nda kabul edilmesi gerekiyordu; bu paketin tüm Demokratların oyları ve ABD Başkan Yardımcısı Kamala Harris'in karar oyu ile Senato'dan geçmesi bekleniyordu. Ancak Demokratların Batı Virginia senatörü Joe Manchin önce bu hükmü kaldırdı ve ardından Noel'den kısa bir süre önce Fox News'a verdiği bir röportajda paketin tamamına itiraz ettiğini açıkladı.
Dolayısıyla Joe Biden bir iklim politikası kargaşasıyla karşı karşıya. ABD emisyonları 2021'de büyük bir artış gösterdi. Biden başka "radyoaktif" tavizler karşılığında bir şekilde Manchin ile Aile Planı’nın daha küçültülmüş bir versiyonu için anlaşmaya varmayı başarsa bile, planın CES gibi düzenleyici unsurları içermeyeceğini rahatlıkla söyleyebiliriz. Bu, uzmanların ABD iklim politikasını “sopa yok, sadece havuç var” biçiminde tarif etmesine neden oldu. Bu politikaya göre iklim koruma önlemleri sübvanse edilebilir, ancak endüstriler ve haneler üzerinde azıcık bir yaptırım uygulanması bile akıl edilmemiş.
Dengesizlik rekabette dezavantajlara yol açar
Atlantik'in ABD yakasındaki şirketlere iklim koruması için sübvansiyon verilirken, Avrupa yakasında aynı sektördeki şirketler emisyonlar için ödeme yapmak zorunda kalırsa, bu şirketler iklim koruması konusunda benzer niyetlere sahip olsalar bile, aralarındaki rekabeti bozan bir dengesizlik ortaya çıkar, en azından çelik, çimento, seramik veya metaller gibi emisyon yoğun ürünlerin söz konusu olduğu sektörlerde. Bu dengesizlik, Atlantik'in iki yakası arasındaki politik sistem ve ekonomik farklılıklardan dolayı iklim koruması konusunda farklı politik enstrümanların kullanılmasının bir sonucudur.
Avrupa'nın sınırları dışındaki CO2 fiyatlandırmasındaki bu tür farklılıkları telafi etmeyi amaçlayan bir tür iklim tarifesi olan Karbon Sınırı Ayarlama Mekanizması (CBAM) da iklim korumasının bir sonucu olarak ortaya çıkabilecek bu rekabet dezavantajlarından kaçınmayı amaçlıyor. Ancak John Kerry bile Avrupa'ya yaptığı ilk ziyarette Biden yönetiminin CBAM'a karşı olduğunu açıkça ortaya koydu. Çelik işçileri Biden için önemli bir seçmen grubu, dolayısıyla Kasım 2022'de yapılacak ara seçimler nedeniyle ABD Başkanı onlarla arasının soğumasını göze alamaz.
Farklılaşan iklim politikası araçları
AB ve ABD, Roma'daki 2021 G20 zirvesinden kısa bir süre önce çelik ve alüminyum konusunda, iklim korumasının yanı sıra kapasite aşımlarını ortadan kaldırmayı amaçlayan ve Çin'e karşı ortak bir cephe oluşturan bir müzakere süreci üzerinde anlaştı. Buna rağmen, Atlantik'in her iki yakasında iklim politikasında birbirinden tamamen farklı enstrümanlar kullanılması sorunu hâlâ devam ediyor. AB’de, diğer iklim politikası enstrümanlarını (CES gibi) CO2 fiyatlandırması gibi enstrümanlara dönüştürmek konusunda bir isteklilik varsa da, ABD'nin “sopa yok, sadece havuç var” politikası düşünüldüğünde bu işe yaramayacaktır. ABD hükümetinin sübvansiyonlar temelinde uyguladığı iklim politikasında gösterdiği çabalar önemlidir ve alkışlanmalıdır, nihayetinde diğer iklim politikalarının etkilerine sahip olabilirler. Ancak bu çabalar, Atlantik'in her iki yakasındaki endüstriler arasında rekabet dengesinin bozulması sorununu çözmeye yetmeyecektir.
Ayrıca, burada ifade edilen iklim politikası enstrümanlarının seçimindeki farklılıklar, AB ve ABD'nin küresel fosil enerji ekonomisine entegrasyonundaki temel farklılıkları gizlememelidir. Obama döneminde teşvik edilen hidrolik kırma projeleri nedeniyle bile ABD, küresel karbonsuzlaştırma sürecinden Avrupa'ya göre kaybedecek daha fazla şeyi olan bir fosil süper gücüdür (ayrıca bkz: Adam Tooze).
ABD'nin iklim politikası açısından "güvenilmez" olması şaşırtıcı değil. ABD’nin iklim politikasında değişmeyen temel sorunu şu: Hem küresel bir lider olduğu iddiasını sürdürüp hem iklim politikasının gerekli olduğunu kabul ediyor, ama fosil endüstrilerinin, özellikle petrol ve gaz şirketlerinin çıkarları için iklimimizi yok eden fosil yakıtın daha fazla miktarda çıkarılmasına dair taleplerinin karşısında duramıyor. İklim koruması, devasa miktarda ticari varlığın toprak altında kalması gerektiği anlamına gelir. Bu bağlamda, Arap Yarımadası veya Rusya'daki petrol ve doğal gazdan nispeten daha yüksek üretim maliyetlerine sahip ABD kaya gazı ve petrol yatakları özellikle risk altındadır.
Transatlantik iklim ittifakının muhtemel sonuçları
Tüm bunlar, transatlantik iklim ittifakının muhtemel sonuçları konusunda ne anlama geliyor?
- Siyaset bu, şapşik! AB ve ABD, karbondan arındırma hedefine farklı politika enstrümanlarıyla ve farklı hızlarda ulaşmaya çalışacak. ABD'de, çıkar çatışmalarının yön verdiği dur-kalk iklim politikası varlığını sürdürecek. Avrupa'da, AB kurumlarının gücüne güvenebiliriz; bu kurumların "programa uygun" olarak karbonsuzlaştırma sürecini görece kesintisiz sürdürmelerini bekleyebiliriz.
- Bu çok unsurlu ve hızlı iklim politikasını mümkün kılmak için, en azından CO2 fiyatlandırmasının önemli bir maliyet faktörü olduğu sektörlerde, CBAM biçiminde bir ticaret politikası ayrıştırması muhtemelen gerekli olacaktır. Biden yönetiminin iklim politikası taraftarları en azından korumacı amaçlara bariz biçimde hizmet etmeyen şeffaf bir sınır düzenlemesini makul karşılamaları gerekir. Avrupa, ABD'nin bir kez daha beceremediği iklim politikası liderliği rolünü ancak bu şekilde sürdürebilir.
- Bu mantıkla, Ekonomi Bakanlığı Bilimsel Danışma Kurulu tarafından önerildiği gibi tektip bir CO2 fiyatı ve buna karşılık gelen dış koruma temelinde ABD'yi bünyesine almış bir iklim kulübü işlevini yerine getiremez. Bununla birlikte böyle bir ittifak, sektörel politikaların ve önlemlerin tartışıldığı ve gerekirse teknolojik standartların koordine edildiği, kesintisiz bir iklim politikası diyaloğu için zemin oluşturacak bir forum alanı işlevi görebilir. Dolayısıyla, sert ticaret politikası önlemleriyle desteklenen yeni bir serbest ticaret bölgesinden ziyade yumuşak politika koordinasyonunun bir aracı olabilir.
Artık uluslararası iklim politikasını da içeren Alman dış politikası, bu analizde vurgulandığı gibi, yeni zorluklarla karşı karşıya. Alman dış politikasında temel öneme sahip olan transatlantik ilişkiler, iklim politikasını yönlendiren bir unsur olamaz. ABD, on yıllardır güvenlik politikası açısında Almanya ve Avrupa için güvenilir bir ortak olsa da, iklim politikasında güvenilmez bir dosttur.
Biden ve Kerry, ellerinden geldiğince iklim politikası konusunda doğru olanı yapmak için çaba gösterecekler elbette. Ancak halihazırda, kendi partilerinden bir senatör altlarındaki halıyı çekmiş durumda. Demokratlar, korktukları gibi ara seçimleri kaybederlerse, en azından iklim politikası açısından topal ördek olmaya devam edecekler. Ayrıca, her Cumhuriyetçi oyuna Demokratlara verilen oylardan çok daha fazla ağırlık veren tartışmalı seçim kuralları nedeniyle, 2024'te Trump'ın yeniden seçilmesinin hiç de ihtimal haricinde olmadığı unutulmamalı.
Bazı transatlantik taraftarları için ne kadar zor olsa da, Avrupa bir yandan ABD ile sürekli diyalog ve yakın görüş alışverişi halinde ilişkilerini sürdürürken, bir yandan da dış iklim politikasında bağımsız bir yön izlemeye devam etmek zorunda. Bununla birlikte, gerekirse iklim uğruna ABD ile çatışmaktan da geri durmamalıdır.