Küresel iklim politikası bir kez daha kritik bir dönemecin eğişinde bulunuyor. Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi’nin (BMİDÇS) atmosferdeki sera gazı birikimini, iklim sistemine tehlikeli insan kaynaklı müdahaleyi önleyecek düzeyde tutmak biçiminde tanımlanan nihai amacını gerçekleştirmeye dönük yeni bir küresel anlaşmanın Aralık 2015’te Paris’te toplanacak 21. Taraflar Konferansı’nda kabul edilmesi bekleniyor. 2011’den bu yana devam eden müzakere sürecinin yeni bir anlaşma ile sonuçlanıp sonuçlanmayacağı kadar önemli bir konu da bu sürecin sonunda ortaya çıkacak anlaşmanın niteliği.
Paris anlaşması olarak adlandırılacağı artık açıklık kazanmış olan bu yeni uluslararası düzenlemenin başlıca özellikleri 2011’deki Durban Konferansı’nda alınan kararla önceden belirlenmişti. Bu çerçeve Kyoto Protokolü’nden farklı olarak belli bir ülke grubunun değil, tüm tarafların sera gazı salım azaltım eylemleriyle yeni anlaşmaya katılmasını öngörüyor. Yine, tüm ülkeler için geçerli olacak bu anlaşmanın BMİDÇS altında düzenlenmesi ve Sözleşme ilkeleri üzerine kurulması kabul edilmiş durumda. Dolayısıyla, Paris anlaşmasının Sözleşme’nin temel ilkeleri ile kurduğu yükümlülük paylaşım sistemini yansıtması gerekiyor.
Ne var ki, beş yılın sonunda anlaşmanın kabul edilmesi gereken Paris Konferansı öncesinde, Durban kararının nasıl operasyonel hale getirileceğine ilişkin bir ilerleme kaydedilebildiğini söylemek mümkün değil. Anlaşmanın hukuki niteliği, tarafların beyan ettikleri katkıların bağlayıcılık derecesi, ülkelerin yükümlülük türleri açısından nasıl sınıflandırılacağı, üstlenilen hedeflerin uygulanmasını kolaylaştırıcı mekanizmalara yer verilip verilmeyeceği gibi pek çok soru henüz yanıt bulabilmiş değil.
Paris Konferansı ve anlaşmanın başarısının taraf olacak devlet sayısıyla ölçülmesinin daha doğru olacağını öne süren indirgemeci yaklaşımın hakim kılmaya çalıştığı söylemin, anlaşmanın dünyayı asıl olan iklimi koruma amacına yaklaştırmayacağı gerçeğini örtme çabası içinde olduğu gözlenmektedir. Yeni bir anlaşmaya varılması ihtiyacını doğuran küresel iklim değişikliğiyle mücadelenin ivediliği ve kolektif eylem tabanını genişletme gereği iken, varsıl ülkelerin ivedi eylem gereksinmesini sorumluluğu gelişmekte olan ülkelere doğru yayma gerekçesi olarak kullandıkları görülmektedir. Bu bağlamda, Paris anlaşmasıyla murad edilenin iklim değişikliği ile mücadele ve adaptasyon önlemlerini güçlendirmekten ziyade, Çerçeve Sözleşme + Kyoto Protokolü ikilisi ile kurulan düzeni değiştirerek uluslararası iklim rejimini yeniden yapılandırma arayışı olduğu söylenebilir.
Kopenhag’dan Paris’e: İklim Rejimi Sil Baştan
Bu yöndeki en önemli kırılma 2009 Kopenhag Mutabakatı ile yaşanmış; 2010 Cancun Anlaşmaları ile pekiştirilmiş ve nihayet 2011 Durban Kararı’yla uluslararası iklim politikası hat değiştirmiştir. Dolayısıyla Kopenhag’dan bu yana Sözleşme + Kyoto sisteminden daha farklı bir rejime yönelimde önemli bir mesafe alınmış; salımlardan sorumlu başlıca ülkeleri küresel eyleme ortak edemediği için işlemediği öne sürülen Kyoto rejiminden işleyeceği umulan yeni düzene geçişin Paris’te tamamlanması yönünde belirli bir ilerleme kaydedilmiştir.
Paris anlaşmasıyla değiştirilmesi hedeflenen özelliklerin başında uluslararası iklim politikasının dayandığı anlayış gelmektedir. Kyoto Protokolü’nün salımları sınırlamadaki yetersizliğini yukarıdan aşağı tabir edilen yapı üzerine yükselmiş olmasına bağlayan yaklaşım, yeni anlaşmanın aşağıdan yukarı kurulacak yükümlülük sistemiyle devletlerin katılımını özendirerek iklim değişikliğiyle mücadele eyleminin ortaklarını genişleteceği tezini işlemektedir. Böylece bağlayıcı yükümlülükleri norm, esnekliği istisna kılma arayışının yön verdiği bir rejimden esnekliğin ve gönüllülüğün norm haline geldiği bir düzene geçilmesi öngörülmektedir. Oysa, devletlerin kendi ulusal koşulları uyarınca belirleyecekleri bağlayıcılığı olmayan iklim eylemlerinin küresel bir anlaşma altında toplanmasına dayalı bu esnek düzenin gezegenin karşı karşıya olduğu iklim krizine yanıt olmayacağı ortadadır.
Paris Konferansı’nın başarılı olarak addedilebilmesi iddialı, adil ve bağlayıcı yükümlülükler getiren bir anlaşmayla sonuçlanmasına bağlıdır. Bu da ancak bağlayıcı salım sınırlama ya da azaltım yükümlülükleri koyan, iklim değişikliğinin etkilerine karşı küresel ve ulusal uyum önlemlerini düzenleyen, iklim değişikliğinden kaynaklanan kayıp ve zararları karşılayacak uygun bir mekanizma kuran, yoksul ülkelere azaltım, uyum ve kayıp-zarar konularında mali, teknolojik ve kapasite geliştirme desteği sağlayan ve tüm bu bileşenleri bağlayıcı bir uygunluk mekanizmasıyla destekleyen bütünlüklü bir anlaşmayla mümkün olabilir.
Ne var ki, Ekim ortasında Paris öncesi son toplantısı gerçekleştirilen müzakerelerin önündeki taslak metinler bu yöndeki beklentileri zayıflatmaktadır. Taslak anlaşma metni küresel politika hedefi olarak belirlenen sıcaklık artışının 2 °C’nin altında tutulmasını amaç olarak benimsemekle birlikte, bu genel amaca ulaşmayı sağlayacak orta ve uzun erimli kolektif bir salım azaltım hedefi içermemektedir. Oysa, 2 °C hedefinin yeterliğini değerlendiren 2013-2015 gözden geçirme süreci ve bu kapsamda hazırlanan uzmanlar raporu, 2 °C hedefinin yalnızca bir güvenlik sınırı (guardrail) olarak kabul edilmesi; küresel politikanın sıcaklık artışını 1.5 °C’nin altında tutmaya çaba göstermesi gereğine işaret etmektedir. Daha da önemlisi, var olan önlemlerle yakalanması mümkün olmayan 2 °C hedefinin kısa ve orta erimde köklü bir dönüşümün sonucu sağlanabilecek büyük salım azaltımı gerektirdiğini belirten rapor, küresel salımların yüzyıl ortasında 2010’a göre % 40-70 oranında azaltılması; yüzyıl sonunda da sıfır ya da negatif salıma ulaşılması gerektiğini ortaya koymaktadır. Dolayısıyla, sorunun boyutuyla orantılı hakça bir iklim anlaşmasının gözden geçirme raporunun da işaret ettiği gerçekleri yansıtacak biçimde 1.5 °C’yi amaçlaması, buna uygun orta ve uzun erimli küresel salım azaltım hedefleri koyması gereklidir. Bu bağlamda, Paris anlaşmasıyla kayıt altına alınacak ulusal hedeflere esas olmak üzere sunulan, fakat çeşitli iyimser kestirimlere göre sıcaklığın sanayi öncesi dönemin 2.7 °C ya da 3.5 °C üstüne çıkmasıyla sonuçlanacak, ulusal katkı niyetlerinin de bu orta ve uzun erimli hedefleri tamamlayacak biçimde yenilenmesi gereği bulunmaktadır. Katkılarını yukarı doğru düzeltme ödevinin öncelikle tarihsel sorumluluklarıyla örtüşmeyen ulusal katkılar beyan etmiş olan gelişmiş ülkelerde olduğu açıktır. Böyle bir düzeltme hem Paris anlaşmasının gerekçesi olan Sözleşme'nin nihai amacına ulaşma koşulunu yerine getirebilmesinin hem de küresel iklim adaletinin gereği olarak ortada durmaktadır.
Uluslararası arenada tüm bunlar olurken Türkiye’nin bu yolda nereden gelip nereye gittiğine odaklanalım. COP21’e doğru Türkiye, oluşmakta olan yeni iklim rejiminin neresinde durmaktadır ve sunabileceği katkılar hala “özel şartları” ile mi sınırlıdır? Bu soruların yanıtlarına dair ipuçlarına Türkiye’nin iklim müzakerelerindeki pozisyonuna ve son dönemde sunduğu niyet beyanına bakarak ulaşmak mümkün.
“Bekle-Gör”den “Özel Şartlar”a: Türkiye ve İklim Müzakereleri
Bilim insanları Türkiye’nin iklim değişikliği müzakerelerindeki yolculuğunu safhalar halinde incelemeyi benimsiyorlar.1 Bu safhalardan ilki Türkiye’nin küresel iklim değişikliği tartışmalarına ilk kez katıldığı 80’li yılların sonundan Kyoto Protokolüne taraf olduğu 2009 yılına kadar uzanıyor. Türkiye’nin bu süreçte konuyu uluslararası bir çevre sorunu olarak ele alıp “bekle-gör” eylemsizliği ile izlemeyi yeğlediğini söylemek mümkün. Uluslararası sahnede herhangi bir çıkar kaybına uğramamak motivasyonu ile ve gelişmiş ülkeler tarafında yer almayı politik olarak benimseyerek BMİDÇS eklerinde üyesi olduğu OECD ülkeleri ile beraber yer alan Türkiye daha sonra bundan doğan yükümlülükleri yerine getirmesinin mümkün olmadığını iddia ederek “özel koşullarını” taraf ülkelere kabul ettirme ve herhangi bir sera gazı azaltım hedefi üstlenmeme mücadelesi verdi. Türkiye’nin hem kümülatif, hem de kişi başına düşen sera gazı salım miktarının gelişmiş pek çok ülkenin altında olması; ekonomik ve sosyal indikatörlerinin diğer gelişmiş ülkelerden daha farklı olması Türkiye’nin “özel” koşulları argümanının temel dayanakları olarak nitelendirilebilir.
Türkiye yükümlülük almayacağını garantileyecek şekilde BMİDÇS’ye (2004) ve KP’ye (2009) taraf olduktan itibaren adeta çemberin ne içinde ne de dışında yer aldı. “Bekle-gör” eylemsizlik politikası böylelikle keskin olmayan bir geçişle yerini “özel koşullar” yaklaşımına ve temkinli adımlar sürecine bıraktı. Bu süreçte özellikle iklim değişikliği politikalarının oluşturulması bağlamında atılan adımları gözlemledik. Yenilenebilir Enerji Kanunu, Enerji Verimliliği Strateji Dokümanı, Ulusal İklim Değişikliği Stratejisi, Ulusal İklim Değişikliği Eylem Planı, BMİDÇS Sekretaryasına sunulan Ulusal Bildirimler, Sera Gazlarını İzleme Yönetmeliği ve diğer ilgili yasal mevzuat bu süreçte kaydedilen gelişmelerdir. Dikkat edilecek olursa gelişmelerin ortak noktası nicel hedeflerden ziyade nitel hedeflerin benimsenmiş olmasıdır. Bu gelişmelerin temel itkileri arasında uluslararası süreçten ve ulusal kamuoyundan gelen baskıların yer aldığını da belirtmek yanlış olmayacaktır.
İklim değişikliği ile mücadelede uluslararası müzakere sürecinin yavaş ve etkisiz kalması, 2009’da Kopenhag’da gerçekleştirilen iklim zirvesinden fiyasko olarak nitelendirilebilecek bir sonuç çıkması dünya çapında eleştirilere ve kamuoyu baskısına neden oldu ve bunlardan doğan itki 2015 yılında Paris’te yeni bir iklim rejimi tesis edilmesine giden yolu açtı. Türkiye böylece bir sorumluluk üstlenmeden hiçbir ülkenin kendisine yer bulamayacağı bu yeni süreçte kendi seçeneklerini kurgulamaya başladı ve bir anlamda bilim insanlarının da tarif ettiği şekilde iklim müzakereleri yolculuğundaki üçüncü safhaya girmiş oldu.
Paris Yolunda: Türkiye ve Ulusal Katkı Niyet Beyanı (INDC)
Türkiye Paris yolunda INDC’sini teslim tarihine sadece bir gün kala 30 Eylül 2015’te BMİDÇS Sekretaryası ile paylaştı. Hedefini 2030 yılında baz (referans) senaryoda öngörülen artıştan %21 azaltım şeklinde belirleyen Türkiye beklentileri karşılamadı. Toplam sera gazı salımı 2013 yılında 459,1 MtCO2e olan Türkiye, INDC’deki baz senaryoya göre 2030 yılında 1.175 MtCO2e salım öngörürken atılacağı iddia edilen adımlarla bu rakamı 929 MtCO2e’ye “azaltacağını” beyan ediyor (Grafik 1). Özetle Türkiye azaltım bir yana toplam sera gazı salımını kabaca ikiye katlayacağını öngörmekte. INDC’deki nicel hedeflerin azlığı dikkati çeken bir unsur. Sektörler altında sıralanan tedbirlerin çoğunluğu zaten önceden resmi strateji belgelerini girmiş, herhangi bir ek çaba öngörmeyen ve dahi öncekilerle çelişen yapıya sahip. Örneğin 5. Ulusal Bildirim kapsamında belirtilen 2023 yılı itibari ile rüzgâr enerjisi kurulu gücünün 20 GW’a çıkarılması ve INDC’de belirtilen 2030 yılı itibari ile 16GW’a çıkarma hedefleri birbiri ile açıkça çelişiyor veya aşağı yönlü revize edilmiş durumda. Türkiye hedefine ulaşmak için uluslararası piyasa mekanizmalarından yararlanabileceğini belirtiyor. Bu da Türkiye’nin artıştan azaltımı dahi kredi satın alarak sağlamak isteyebileceği anlamına geliyor.
19 Ekim itibari ile INDC’lerini sunan ülkelerin %74’ü bir sera gazı azaltım hedefi dillendirmiş oldu. Bunların yarısı Türkiye gibi baz senaryo üzerinden azaltım hedefi bildirmiş durumda. Bu tipte bir sera gazı azaltım seçeneğini benimseyen ülkelerin çoğunluğunu Türkiye’nin üyesi olduğu G20 ve adayı olduğu AB ülkelerinden ziyade Afrika ve Latin Amerika ülkelerinin oluşturması dikkati çeken bir unsur. INDC’sinde iklim değişikliğine uyum konusunda tedbirler belirtmeyen ülkelerin oranı yalnızca %14 ve Türkiye maalesef bu gruba dahil (Grafik 2). İklim değişikliğinden yüksek derecede etkilenecek Akdeniz ülkeleri arasında yer alan ve bu bağlamda iklim finansmanı talebi bulunan Türkiye’nin ABD, AB ülkeleri, Kanada gibi görece refah ülkeleri gibi uyum konusunu göz ardı edebilmiş olması kritik bir eksiklik. Hatırlamak gerekirse, daha henüz 25-27 Mart 2015’te Türkiye’nin ev sahipliğinde düzenlenen Safranbolu Konferansı deklarasyonunda iklim değişikliğine uyum bileşeninin INDC’lere entegrasyonu vurgulanmaktaydı ancak INDC’de bunu gözlemleyemiyoruz.
Bir OECD ve G20 üyesi (ve dahi dönem başkanı) olan Türkiye’nin iklim değişikliği bağlamındaki sorumluluğu giderek artmakta. World Resources Institute (WRI) tarafından yapılan bir çalışmaya göre 2012 yılında gerçekleşen küresel sera gazı salımı toplamında Türkiye %0,97’lik bir paya sahip. Sadece enerji kalemine baktığımızda aynı yıldaki küresel payımızın %0,72’i olduğunu görmekteyiz. PwC’nin her sene hazırladığı Düşük Karbon Ekonomisi Endeksi’ne göre Türkiye 2000-2014 döneminde karbon yoğunluğundaki yıllık ortalama değişim bakımından %-0,6 ile bir fosil yakıt devi olan Suudi Arabistan’ın da dahil olduğu en az ilerleme kaydeden 5 ülke arasında sıralanmış durumda. Türkiye’nin 2013-2014 dönemindeki karbon yoğunluğundaki değişimi ise %4.4 olarak hesaplanıyor. Türkiye’de kişi başına düşen salım miktarının 2030’ta pek çok devi geride bırakacağı gerçeği müzakerelerde “özel şartların” artık o kadar özel olmadığı anlamına da gelmekte (Grafik 3) ve artık özel şartların “ötesine” geçmemiz gerektiğini bize hatırlatır nitelikte…
“Özel şartların ötesine” geçebilmek…
Şartların ve sorumlulukların hızla değiştiği, dünyanın düşük karbonlu bir geleceğe olanca hızı ile ilerlediği içinde bulunduğumuz bu dönemde Türkiye’nin pozisyonu henüz belirgin bir şekilde değişmişe benzemiyor. Türkiye, 19-23 Ekim tarihlerinde Bonn’da gerçekleştirilen ve iklim anlaşması taslağının COP21’e sunulacak taslağının şekillendirildiği toplantılarda sunduğu değişiklik önerisi ile “özel şartlar” pozisyonunu korumaya çalışacağına ve iklim değişikliği ile mücadelede öncü olmayacağına dair bazı sinyaller vermiş oldu. Öneri, taslak müzakere metninde “gelişmekte olan ülkeler” ifadesinin yerine “özel şartları taraflarca tanınmış ülkeleri de içeren gelişmekte olan ülkeler” ifadesi kullanılmasını yönünde.
Bu durumun devamlılığının Türkiye’nin Paris’teki müzakerelerde yalnızlaşmasına ve müzakere zeminini kaybetmesine neden olması çok olası. Zira gelişmekte olan ülkelerin pek çoğunun niyet beyanları ve verdikleri politik sinyaller Türkiye’ninkilerden daha proaktif. Çin’in dahi 2030 yılı itibari ile sera gazı salımlarında zirve görmeyi hedeflediği yeni iklim rejiminde Türkiye’nin bu anlamda bir iradesinin bulunmaması kimsenin görmezden gelemeyeceği ironik bir kontrast yaratıyor. Dahası, Türkiye gibi (1 Ekim 2015 itibari ile) baz senaryodan azaltım hedefi sunmuş 65 ülkenin 42’si Türkiye’den daha iddialı üst hedefler benimsemiş durumda. Diğer yandan Türkiye’yi yalnızca gelişmekte olan ülkeler ile kıyaslamak yanlış. OECD ve G20 üyesi, AB aday ülkesi olan Türkiye’nin sorumluluğu yukarıda da vurguladığımız sebeplerden ötürü kendine biçtiğinden çok daha fazlası…
İklim rejimi tartışmalarında her fırsatta dile getirilen “farklı ulusal koşullar ışığında, eşitlik, ortak fakat farklılaştırılmış sorumluluklar ve göreceli kabiliyetler” ilkelerine fosil yakıtlara dayalı kalkınma modellerine sahip ülkelere bir dokunulmazlık sunan zırhlarmışçasına bakmak, iklim değişikliği ile mücadeleye bir yarar sağlamayacağı gibi Türkiye’ye de bir kazanım getirmeyecektir. Bu bağlamda Türkiye’nin Paris’te karşılık bulması güç beklentilerini bir kenara bırakması ve düşük karbonlu bir ekonomiye geçiş için çıtayı mümkün olan tüm aktörlerden destek alarak yükseltmesi gerekiyor. Ancak enerji-iklim-kalkınma üçgeninde yanlış bir yerde durduğumuzu ve tek alternatifin bu olmadığını kabul etmediğimiz sürece ilerleyebilmemiz mümkün gözükmüyor.
Bu noktada daha katılımcı, daha dahil edici, daha şeffaf bir iklim değişikliği politika yapım sürecine ve yönetişimine ihtiyacımız var. Bunun yolu da İklim Değişikliği ve Hava Kalitesi Koordinasyon Kurulu (İDHKKK) yapısında ve işleyişinde yapısal bir reformdan geçiyor. Seçimlerden hemen sonra, merkezi idare ve özel sektör kadar akademinin, sivil toplumun, yerel idarelerin ve dahi tüm iklim politikası aktörlerinin eşit temsil edildiği; şeffaf ve (sivil denetime de tabii) hesap verebilir bir yapı kurulması için harekete geçmek Türkiye’nin hızla atabileceği en yapıcı adımlar olabilir. Yeni yapı bünyesinde Türkiye’nin fosil yakıtlara dayalı kalkınma modelinin tartışılmaya açılması ve INDC’nin revizyonu için farklı birkaç alternatif çalışma yürütmek; bunların sonuçları ışığında yeni bir INDC kurgulamak bize düşük karbonlu Türkiye’ye geçiş bağlamında ve yeni iklim rejiminde sağlam ve meşru bir zemin sağlayabilir.
Dileyelim bu noktada Paris bir kırılma noktası olsun ve Türkiye tıpkı sloganındaki gibi “sorunun değil çözümün” gerçek bir parçası olsun.
1 Türkiye’nin iklim politikalarının kronolojik olarak incelenmesi bu yazının ana gündemi olmaması ve yer sıkıntısı nedenleri ile gelişmeler oldukça özet bir biçimde aktarılmıştır. Daha ayrıntılı bilgi için okuyucuların ilgili literatüre başvurması yerinde olacaktır.
